Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Модернизация действующей модели доступа к профессии нотариуса (теоретические аспекты)

14.12.2011

Н.Ф. Шарафетдинов,

нотариус г. Москвы

 

Аннотация. В статье комплексно рассматриваются теоретические и практические вопросы, связанные с совершенствованием системы доступа (отбора) к профессии нотариуса. Основное внимание уделяется модернизации конкурса с целью изменения существующей субъективной модели конкурса на максимально возможную объективную модель оценки профессиональных и личных качеств участников конкурса.

Ключевые слова: конкурсная комиссия, профессиональный отбор, доступ к профессии, квалификационный экзамен, оспаривание решения комиссии.

 

Modernization of effective model of admission to the profession of notary (theoretical aspects)

N.F. Sharafetdinov

Annotation. In the article there are considered in complex theoretical and practical matters connected with the improvement of the system of admission (selection) to the profession of notary. Main attention is dedicated to modernization of the competition for the purpose of change of the existing subjective model of the competition for maximal possible objective model of estimation of professional and personal features of the participants of the competition.

Keywords: competition commition, professional selection, admittance to profession, qualification exam, impeachment of the resolution of the commission.

 

«Мы выбираем, нас выбирают.

Как это часто не совпадает.<…>

Часто простое кажется вздорным:

Черное белым, белое черным».

(Михаил Танич, «Черное и белое»)

 

Министерство юстиции РФ подготовило проект нового «Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса», опубликовав его на сайте «Российской газеты» 24 августа 2011 года для общественного обсуждения. Проект вызвал широкий резонанс. Работая в составе группы по подготовке проекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации», образованной при Московской городской нотариальной палате, автор настоящей статьи весной 2010 года предлагал модернизировать систему доступа к профессии нотариуса. Были сформулированы некоторые предложения для законопроекта, которые дискутировались в рабочей группе. Дальнейшая их судьба автору не известна. Некоторые совпадения предложений автора и положений указанного проекта Минюста носят не системный, а скорее, фрагментарный характер, поскольку они, как представляется, базируются на различных идеологических представлениях и теоретическом фундаменте. В связи с актуализацией темы автор решил ознакомить аудиторию «Нотариального вестника» с некоторыми, в основном теоретическими, размышлениями, надеясь, что их критическое обсуждение уважаемыми коллегами может быть полезно для разработки нового закона о нотариате и положения о конкурсе на приобретение статуса нотариуса.

Принятие прогрессивного закона, регулирующего организацию и деятельность российского нотариата в XXI веке, является одним из условий динамичного социально-экономического развития страны. Вместе с тем принятие закона – лишь первый шаг. После этого нотариальное сообщество должно будет сделать второй, третий и еще много шагов на пути восхождения российского нотариата к лучшим европейским образцам. Необходимо путем высококвалифицированной и этически безупречной работы нотариусов успешно реализовать социально-экономические и гражданско-правовые задачи, сформулированные в концепции проекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» в качестве обоснования необходимости его принятия.

Именно от нотариусов и нотариальных палат в первую очередь будет зависеть наиболее полное обеспечение реализации участниками имущественных и иных отношений своих прав и законных интересов, придание гражданско-правовым отношениям бесконфликтного и законного характера, усиление роли нотариата как института предупредительного «правосудия» и снижение нагрузки на суды. За воплощение этих социальных ожиданий российское нотариальное сообщество и будет нести историческую ответственность перед обществом и государством.

Новый закон о нотариате не даст ожидаемых результатов без высокого качества работы правоприменителей. Одной из злободневных проблем страны является не столько отсутствие законов, сколько их неисполнение либо некачественное исполнение всеми участниками правоотношений. В современном мире преимущество нотариата перед иными правозащитными и правоприменительными институтами заключается не в монополии на определенную деятельность, а, прежде всего, в высокой степени общественного и государственного доверия к этому уникальному правовому институту. Это доверие обеспечивается высокими профессиональными и этическими стандартами, социальной ответственностью нотариусов, объективной и прозрачной системой отбора самых профессионально подготовленных лиц для работы нотариусами.

Российскому государству и нотариальному сообществу необходимо иметь эффективную систему обеспечения высокого профессионального уровня нотариусов, соответствующего потребностям социально-экономического прогресса, динамично изменяющемуся законодательству и усиливающейся конкуренции профессий. Одним из важных элементов этой системы является конкурс, значение которого в системе латинского нотариата невозможно переоценить. Это ключевой элемент доступа к профессии нотариуса. В условиях подготовки нового закона о нотариате очевидна необходимость усовершенствования конкурса как института, способствующего решению важных социальных задач.

Для нотариального сообщества конкурс – это форма участия органов нотариального сообщества в формировании качественного нотариального корпуса, способного эффективно выполнять профессионально сложные и общественно важные задачи.

Для государства конкурс – это инструмент контроля и обеспечения высокопрофессионального уровня нотариусов, которым делегировано право выполнения некоторых конституционных обязанностей государства.

Для общества конкурс – это механизм, способствующий квалифицированному обеспечению и защите прав, а также реализации гражданами конституционных прав по распоряжению своими способностями к труду и выбору рода деятельности и профессии.

В более широком социально-политическом контексте проблематика доступа к нотариальной профессии отражает модель взаимоотношений государства, нотариального сообщества и общества. Конкурс представляет собой форму диалога и институционального сотрудничества государства с профессиональным сообществом в целях установления бесконфликтного и эффективного правопорядка.

 

I

Что определяет профессиональный уровень нотариального корпуса? Профессиональный уровень нотариусов обеспечивается системой, которую автор условно назвал «профессиональное качество», состоящей из следующих элементов: отбор (доступ), развитие и контроль. В свою очередь каждый элемент данной системы включает определенные подсистемы.

Доступ – отбор лучших из числа лиц, желающих стать нотариусом, включает:

– специальные требования к претендентам;

– стажировку;

– квалификационный экзамен;

– конкурс.

Развитие профессионального уровня нотариусов включает:

– курсы повышения квалификации;

– научно-практические конференции и семинары;

– теоретические и прикладные научные исследования;

– методические разработки;

– изучение опыта зарубежных нотариатов;

– публикации.

Контроль деятельности нотариусов включает:

– контроль профессиональной деятельности;

– контроль делопроизводства;

– контроль соблюдения профессиональной этики;

– лишение статуса нотариуса.

Предметом данной статьи является лишь первый элемент системы, обеспечивающей профессиональное качество, – доступ (отбор) к профессии нотариуса. При этом наибольшее внимание уделяется конкурсу. Исследуем действующую модель конкурса.

Какова ситуация с конкурсом сегодня? Выступая на внеочередном собрании представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации в ноябре 2010 года, заместитель министра юстиции Ю.С. Любимов охарактеризовал ситуацию с конкурсом следующим образом: «Понятно, что существующая ситуация не является нормальной. Мы не успеваем выходить из очередных скандалов, которые связаны с назначениями нотариусов. Я думаю, что эта ситуация будет в законе меняться, она найдет какое-то решение. Есть несколько позиций. Я <…> предлагал выставлять нотариальные посты на открытый аукцион, в котором могут участвовать те, кто сдал экзамен и имеет лицензию. Таким образом мы получим самую прозрачную схему. Так или иначе, изменения в области процедуры проведения конкурсов на занятие должностей нотариусов в законе будут заложены. Должен быть <…> более прозрачный механизм. Одним из возможных вариантов решения этой проблемы является федерализация конкурсов по наиболее проблемным регионам. Там, где мы понимаем, что процедура не является прозрачной на региональном уровне, там, где есть большая конкуренция, мы готовы предложить некий контрольный этап на федеральном уровне, чтобы снять ту озабоченность, которая существует у соискателей, и те споры, которые сейчас рассматриваются в разных инстанциях. Процедура должна быть изменена и должна стать более прозрачной и более понятной для пользователей системы, для соискателей, которые в нашу систему стремятся».

Изложенная точка зрения не является единственной и бесспорной. Имеющийся опыт многолетней практики проведения конкурсов дает основание и для других, в том числе, диаметрально противоположных оценок и выводов. Объективный анализ ситуации осложняется отсутствием опубликованной статистики, связанной с обжалованием конкурсов. Вместе с тем знание высоким должностным лицом болевых точек конкурса, критический потенциал его позиции и новые идеи заслуживают серьезного внимания.

Рассмотрим позицию представителя исполнительного органа государственной власти более внимательно. При ее осмыслении важно понимать две принципиальные вещи. Во-первых, анализ действующего Положения о конкурсе [1] с организационно-практической точки зрения показывает, что как в прошлом, так и в настоящее время никто и ничто не препятствовало и не препятствует Минюсту вместе с Федеральной нотариальной палатой, настроенной на конструктивное сотрудничество в решение вопросов, относящихся к совместным полномочиям, принять новое Положение о конкурсе. В соответствии со статьей 12 «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» порядок проведения конкурса определяется Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой. Имеющийся положительный опыт институционального сотрудничества этих двух структур свидетельствует в пользу этого. Во-вторых, и это главное, анализ действующего Положения о конкурсе с социально-управленческой точки зрения показывает, что все решающие полномочия (выделены курсивом) по организации, проведению и определению итогов конкурса сосредоточены в руках органа государственной власти – органа юстиции.

Для проведения конкурса приказом органа юстиции при органе юстиции образуется конкурсная комиссия в количестве восьми человек. Комиссия создается из равного количества работников органа юстиции и членов нотариальной палаты, являющихся нотариусами. Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее пяти членов комиссии.

Кандидатуры от нотариальной палаты для включения в состав конкурсной комиссии представляются нотариальной палатой в орган юстиции в 15-дневный срок с момента извещения палаты об объявлении конкурса. Если в указанный срок в орган юстиции не поступили сведения о включении в состав комиссии членов нотариальной палаты, руководитель органа юстиции вправе утвердить состав конкурсной комиссии с соблюдением условия равенства представителей от органа юстиции и нотариальной палаты. Персональный состав конкурсной комиссии утверждается приказом органа юстиции, о чем извещается нотариальная палата. Председателем конкурсной комиссии является руководитель органа юстиции или его заместитель.

Порядок работы конкурсной комиссии определяется председателем конкурсной комиссии.

При равенстве голосов членов конкурсной комиссии при открытом голосовании решающим является голос председателя (NB!).

В силу служебной подчиненности и зависимости членов комиссии – работников органа юстиции от своего руководителя не представляет особого труда добиться того, чтобы их оценка конкурсантов при голосовании, «совпала» с оценкой их руководителя. Открытое голосование в случае равенства голосов членов конкурсной комиссии является способом контроля их волеизъявления. Это означает, что орган юстиции не только теоретически, но и практически всегда имеет решающее преимущество в один голос при определении итогов конкурса. Таким образом, действующий механизм организации, проведения и определения результатов конкурса дает возможность органу юстиции обеспечить победу в конкурсе практически любому его участнику. Констатируя, что «существующая ситуация не является нормальной», заместитель министра, по сути, критикует территориальные органы юстиции за проводимую ими на практике конкурсную политику.

При этом нельзя не видеть принципиальное противоречие в позиции государства по вопросу обеспечения участников имущественных отношений квалифицированной юридической помощью. Критикуется действующая модель конкурса, однако при этом игнорируется более опасное явление – предоставление права совершения некоторых нотариальных действий лицам, не только не прошедшим стажировку, не сдавшим квалификационный экзамен и не участвовавшим в конкурсе, но вообще не имеющим юридического, а порой и просто высшего образования!

 

II

Существует ли динамика в развитии института конкурса? В практическом плане за прошедшее время не произошло сколь-нибудь значительных изменений конкурса. Однако изучение некоторых предшествующих законопроектов о нотариате позволяет увидеть определенную эволюцию воззрений и предложения по совершенствованию конкурса [2]. Вместе с тем исследование имеющихся материалов показывает, что соответствующие положения законопроектов не дают основания рассматривать их как попытку радикального изменения действующей модели конкурса.

Проект А.И. Тихенко содержал нормы, в соответствии с которыми конкурсная комиссия создается совместным решением территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации на паритетных началах. Председателем комиссии является руководитель органа юстиции. Положение о конкурсе утверждается совместным решением Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной нотариальной палатой. Законопроект не регулировал механизм конкурса, в нем содержалась отсылочная норма к «межведомственному» Положению о конкурсе. В 1977 году принято новое Положение о конкурсе и введена балльная оценка конкурсантов. Действовавшее Положение 1994 года утратило силу.

Проект Е.Н Клячина содержал некоторые новеллы. Предлагалось, например, утверждение Положения о конкурсе Правительством РФ. Предусматривалось образование единой квалификационно-конкурсной комиссии, состав которой формировался на 1/3 из представителей органа юстиции, 1/3 – членов нотариальной палаты, 1/3 – членов законодательной власти субъекта Федерации. Законопроект не регулировал механизм конкурса, в нем содержалась отсылочная норма к положению о конкурсе.

Проект Н.В. Сучковой, Л.Ф. Лесницкой содержит определенные усовершенствования. Предусматривается, например, предоставление преимущественного права на замещение вакантной должности нотариуса: 1) нотариусам, отработавшим не менее трех лет в экономически нерентабельных районах при открытии вакансии в том же субъекте федерации; 2) помощникам нотариусов, наделенных правом исполнять обязанности временно отсутствующего нотариуса при прекращении полномочий нотариуса, в трудовых отношениях с которым состоял помощник нотариуса. Закрепляется право органа юстиции совместно с нотариальной палатой определять место нахождения нотариальной конторы победителя конкурса в качестве дополнительного условия проведения конкурса. Предлагается создание апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационно-конкурсной комиссии. Законопроект не регулирует механизм конкурса, в нем содержится отсылочная норма к «межведомственному» Положению о конкурсе.

Проект М.И. Сазоновой содержит наиболее развернутые статьи, относящиеся к конкурсу на приобретение статуса нотариуса, конкурсной комиссии, допуску к конкурсу, порядку проведения конкурса, оспариванию решения конкурсной комиссии. Однако и он традиционно не регулирует механизм конкурса, в нем также содержится отсылочная норма к «межведомственному» Положению о конкурсе.

Ретроспектива показывает, что действующая модель конкурса на приобретение статуса нотариуса существует практически без изменений с 1997 года. Данный исторический факт дает основания для следующего вывода. В процессе институционального взаимодействия достигнут устойчивый социальный компромисс, отражающий баланс интересов органов юстиции и органов нотариального самоуправления в процессе формирования нотариального корпуса. Об этом свидетельствует многолетняя практика проведения конкурсов. Принципиально подчеркнуть, что существующая система доступа (отбора), включая конкурс, в предшествующих исторических условиях в целом решала задачу формирования профессионально качественного нотариального корпуса.

Тем не менее в условиях необходимости качественного развития демократических и правовых институтов было бы ошибочным полагать, что вполне достаточно консенсуса между исполнительным органом государственной власти и профессиональным сообществом. Деятельность нотариусов и нотариальных палат касается интересов всех граждан, государства и общества в целом. В этой связи в период подготовки нового закона о нотариате, оценивая действующую модель конкурса, необходимо ответить на важные для граждан и всего общества принципиальные вопросы. Позволяет ли конкурс гражданам в полной мере реализовать конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию? Является ли конкурс объективной и прозрачной системой отбора действительно самых профессионально подготовленных лиц для работы нотариусами? Существует ли общественное доверие к конкурсу, а значит, во многом, и к институту нотариата? По мнению автора, принципиальные («как на духу») ответы на поставленные вопросы вряд ли могут быть полностью утвердительными. И дело не в каком-то злонамеренном групповом интересе и закрытости нотариусов либо тотальной коррумпированности органов юстиции. Причина глубже. Она коренится в самой модели доступа к профессии нотариуса, объективно сложившейся в предшествующую социально-экономическую и политико-правовую эпоху [3].

Существующая ситуация с конкурсом, по нашему мнению, определяется двумя основными факторами. Во-первых, между Минюстом и нотариальным сообществом отсутствует консенсус в понимании того, нужна ли в принципе реформа конкурса. Во-вторых, и это, по нашему мнению, главное: у сторонников преобразований отсутствует понимание концепции и рабочих чертежей этой реформы.

По убеждению автора, не могут рассматриваться всерьез предложения по отмене конкурса. Они вредны для общества и государства, поскольку не основаны на понимании сути института нотариата, знании истории и современного опыта развития зарубежных нотариатов. Радикализация и политизация проблематики конкурса не продуктивны. Понимание конкурса как института, который может являться результатом исключительно административно-волевого государственного конструирования, упрощенно (научно вульгарно) и принципиально ошибочно. В этой связи хотелось бы порекомендовать сторонникам отмены конкурса две интересные и убедительные научно-практические публикации: «О регулировании численности нотариусов (сравнительно-правовой анализ)» (авторы В.В. Ярков, И.Г. Медведев, С.С. Трушников), а также «Экспертное заключение степени коррупциогенных и социальных последствий реализации предложений по изменению регулирования организации и деятельности нотариата» (подготовлено Региональным общественным фондом ИНДЭМ) [4].

Требования отмены конкурса, равно как и поспешные, непродуманные эксперименты с ним являются социально опасными. Вместе с тем, очевидно, что существует достаточное и необходимое количество объективных и субъективных предпосылок, требующих его энергичной модернизации.

Конкурс – сложное и тонкое социальное явление, требующее социально-политически взвешенного и научно-объективного подхода. Какова степень научной разработанности проблематики конкурса? По мнению автора, в российской науке о нотариате данная тема не является разработанной и находится за пределами сколь-нибудь серьезной научной и общественной дискуссии. Продуктивные предложения по модернизации действующей модели конкурса возможны лишь при научно-критическом системном анализе ее свойств. Научный метод предполагает выработку рекомендаций, основанных на достижениях современной теории и практики конкурсов, включающих понятие конкурса, цель конкурса, функции конкурса, природу конкурса, классификацию видов конкурсов, субъектов конкурса, «конкурсные» правоотношения, механизмы конкурса, модели (типы) конкурсов и т.д.

Понятие. Конкурс (от латинского «concursus» – стечение, столкновение, встреча) – это соревнование (состязание, соискательство), имеющее целью выявить лучших из числа претендентов (участников, конкурсантов, соревнующихся) на приз (награду, звание, место работы).

Функции. Конкурс применяется в определенных обстоятельствах, которые характеризуется тем, что: 1) «приз» (награда, звание, место работы) имеет высокий социальный престиж; 2) количество претендентов больше, чем количество «призов» (наград, званий, вакансий); 3) историческая традиция и социальная значимость требуют обязательного выбора и вручения «приза» (награды, звания, места работы) лучшим из претендентов.

Конкурс – давно известный механизм, используемый в различных сферах человеческой деятельности: труде, науке, образовании, искусстве, спорте, политике. Как способ выявления лучшего из числа претендентов он используется при замещении различных вакантных должностей руководителей структурных подразделений в производственном секторе, профессорско-преподавательского состава, врачей, научных сотрудников, артистов, режиссеров, балетмейстеров, хормейстеров, художников и т.д. Как видно, конкурс на замещение вакантной должности нотариуса не является российским изобретением и способом, обеспечивающим корпоративную закрытость нотариусов.

Классификация. В зависимости от критериев возможна следующая классификация конкурсов. По процедуре допуска к конкурсу: без предварительного отбора, с предварительным квалификационным отбором. По последовательности во времени: в один этап, в несколько этапов. По периодичности: регулярные, нерегулярные. По составу и способу формирования оценочной комиссии (жюри): публичные (открытые), ведомственные (закрытые). По форме участия конкурсантов: непосредственное участие, опосредованное участие (документальное), смешанное. По критериям оценки: объективные, субъективные. По способу голосования: открытые, тайные, смешанные. По всесторонности оценки участников: их профессиональные качества, личные (моральные) качества, иные качества. По зависимости оценочной комиссии (жюри) от организаторов: независимые, зависимые. По зависимости организаторов от общества и (или) государства: зависимые и контролируемые, независимые и неконтролируемые. По объему прав и обязанностей субъектов конкурса: сбалансированные, несбалансированные. По способу обжалования и пересмотра результатов: подлежащие обжалованию и пересмотру, неподлежащие обжалованию и пересмотру. По способу правового регулирования: государственные, регулируемые законом и подзаконными актами, негосударственные, регулируемые актами негосударственных организаций. По степени «прозрачности»: открытые для наблюдения и контроля, закрытие. По географии: региональные, национальные, международные.

Перечень критериев и основанных на них характеристик конкурсов не является исчерпывающим. Различные сочетания дают возможность конструирования широкого спектра моделей конкурсов в зависимости от задач, стоящих перед их организаторами.

Субъекты и конкурсные отношения. Анализ любой модели конкурса показывает наличие в его структуре статичных компонентов и динамики их взаимодействия. В статике конкурса существуют три субъекта – организаторы, участники, жюри (конкурсная комиссия). Динамика конкурса представляет сложную систему отношений, возникающую в процессе деятельности его субъектов, с одной стороны, и взаимодействия между ними, с другой стороны. Она включает деятельность организаторов, состязание конкурсантов, деятельность оценщиков, взаимодействие субъектов между собой. С правовой точки зрения, модель конкурса характеризуется соотношением объема прав и обязанностей субъектов конкурса.

Проектирование конкурса. Конкурс является продуктом сложного социального проектирования. Организаторам известен социальный заказ – цель конкурса и требуемые качества победителя. Исходя из этого выбирается модель конкурса, и на ее основе конструируется индивидуальная модификация. Организаторы конкурса определяют условия проведения конкурса и основные требования к конкурсантам. Устанавливаются критерии отбора, общие и специальные условия конкурса. Формируется коллегия оценщиков (жюри), определяется алгоритм их работы. Параметры конкурса, его социально-управленческие, организационно-практические и содержательные аспекты объективируются в нормативно-правовых актах, определяющих статус субъектов конкурса. Конкретная модификация конкурса зависит от исторической ситуации, определяющей объективные и субъективные факторы, соотношение социально-политических потенциалов заинтересованных сил, уровень развития демократических и правовых институтов, общественно-профессиональные традиции и т.д. и т.п.

Модели (типы) конкурсов. При всем многообразии видов конкурсов можно выделить две основные модели (два типа) оценки конкурсантов – объективную и субъективную.

Объективная модель характеризуется оценкой конкурсантов и отбором лучших на основе формализованных критериев и получения результатов, подлежащих точному измерению. Подобная модель препятствует манипулированию конкурсом и, в конечном счете, не дает возможность организатором и оценщикам произвольно изменять действительные итоги конкурса.

Субъективная модель характеризуется оценкой конкурсантов и отбором лучших на основе неформализованных (слабоформализованных) критериев и получения результатов, не подлежащих точному измерению. Подобная модель позволяет манипулирование конкурсом и, в итоге, дает возможность организаторам и оценщикам произвольно изменять действительные итоги конкурса.

Для объективной оценки достоинств и недостатков и, в целом, эффективности конкретного конкурса необходимо исследовать его статику и динамику.

 

III

Ранее были рассмотрены организационно-практический и социально-управленческий аспекты действующего конкурса. Исследуем положения конкурса с содержательной точки зрения (выделено курсивом). Рассмотрим, каков собственно механизм отбора лучшего из кандидатов в нотариусы? В какой степени действующая модель объективно выявляет наиболее профессионально подготовленных из претендентов и дает возможность обновлять нотариальный корпус действительно лучшими кадрами? Научное осмысление предполагает всестороннее исследование конкурса. В итоге появляется возможность объективно описать и охарактеризовать понятие конкурса, цель конкурса, природу конкурса, механизм конкурса, критерии оценки конкурсантов, субъекты конкурса, «конкурсные» правоотношения, модель (типы) конкурса и т.д.

Целью конкурса является отбор на должности нотариусов наиболее подготовленных лиц, имеющих необходимые профессиональные знания, способных обеспечить правовую защиту имущественных и иных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

В ходе проведения конкурса конкурсная комиссия оценивает конкурсантов на основании представленных ими документов, в том числе документов о прохождении стажировки и результатах сдачи квалификационных экзаменов. При необходимости комиссия может проводить индивидуальные собеседования с конкурсантами по вопросам, касающимся нотариальной деятельности.

Оценка кандидатов производится по 10-балльной системе. По итогам оценки каждый член конкурсной комиссии выставляет конкурсанту соответствующий балл, который заносится в конкурсный бюллетень, приобщаемый затем к протоколу заседания конкурсной комиссии. В конкурсном бюллетене каждым членом комиссии должна быть кратко изложена мотивировка, послужившая основанием для принятия решения о соответствующей оценке качеств конкурсанта.

После оценки всех участников конкурса и подсчета набранных конкурсантами баллов конкурсная комиссия определяет лиц, победивших в конкурсе. Победившим в конкурсе считается кандидат, получивший наибольшее количество баллов.

При равенстве голосов членов конкурсной комиссии при открытом голосовании решающим является голос председателя.

Научный анализ конкурса позволяет увидеть «рентгеновский снимок» и понять основные характеристики его модели по:

– кругу участников – с ограниченным участием;

– процедуре допуска – с предварительным квалификационным отбором;

– последовательности во времени – в один этап;

– периодичности – нерегулярный;

– составу и способу формирования конкурсной комиссии – ведомственный;

– форме участия конкурсантов – в основе смешанный;

–  критериям сравнительной оценки – субъективный;

– способу голосования – смешанное;

– всесторонности оценки участников – только профессиональные качества;

–  зависимости конкурсной комиссии от организаторов – зависимый;

–  зависимости организаторов от общества и (или) государства – независимый и неконтролируемый;

–  объему прав и обязанностей субъектов конкурса – несбалансированный;

– способу обжалования и пересмотра результатов – подлежащий обжалованию в судебном порядке;

–  способу правового регулирования – государственный, регулируемый законом и, в основном, совместным ведомственным подзаконным нормативным актом;

– степени «прозрачности» – закрытый.

По мнению автора, научно корректным представляется вывод, сделанный на основе синтеза результатов предшествующего исследования. В основе действующего конкурса на замещение вакантной должности нотариуса лежит субъективная модель конкурса, потенциально дающая возможность организаторам и конкурсной комиссии произвольно изменять (искажать) действительные результаты конкурса.

Понимание основных параметров конкурса и его модели (типа) позволяет сформулировать следующее развернутое определение. Конкурс на замещение вакантной должности нотариуса в Российской Федерации – это регулируемая законом и межведомственным подзаконным нормативным актом государственная, закрытая система отбора лиц, желающих стать нотариусами, подлежащая обжалованию и пересмотру, которая характеризуется ограниченным доступом к участию с предварительным квалификационным отбором конкурсантов, нерегулярностью проведения, несбалансированностью прав и обязанностей субъектов конкурса, межведомственной конкурсной комиссией, зависимой от государственного организатора конкурса, субъективно оценивающей профессиональные качества кандидатов на основании, как правило, представляемых документов с помощью слабо формализованных критериев и балльной системы оценки путем смешанного голосования, при которой нотариусом назначается участник, получивший наибольший итоговый балл.

С изменением исторической ситуации и необходимостью прогресса правозащитных и правоприменительных институтов определенные достоинства действующей модели конкурса, по мнению автора, превращаются в ее недостатки. Потенциальные слабости становятся реальными, что порождает негативные последствия. Кратко обозначим некоторые из них: отсутствие формализованной системы критериев, позволяющей объективно оценивать и сравнивать участников конкурса, невозможность для членов конкурсной комиссии объективно и точно оценить конкурсантов и обосновать принятое решение, высокая степень субъективизма при оценке и сравнении, отсутствие оценки личных качеств претендентов, обжалование конкурса возможно лишь при нарушении процедурных формальностей, но не по содержательному основанию (отбор лучшего), сложность определения обоснованности решения членов конкурсной комиссии, сложность обжалования в суде обоснованности решения членов конкурсной комиссии (Минюст одновременно участвует в разработке положения о конкурсе, утверждает положение и регистрирует его), значительная степень коррупциогенности, административные и судебные споры, а также публичные скандалы, дискредитирующие органы юстиции и нотариальное сообщество. В конечном счете, совокупные недостатки действующей модели конкурса осложняют отбор объективно лучшего из числа претендентов, ухудшают качественный состав нотариального сообщества и снижают конкуренцию, стимулирующую рост профессиональных знаний, могут приводить к нарушению конституционных прав граждан.

В этой связи, по мнению автора, общая для государства и нотариального сообщества научно-практическая задача заключается в том, чтобы изменить существующую субъективную модель конкурса на максимально возможную объективную модель оценки профессиональных и личных качеств конкурсантов.

Автор убежден, что при наличии политической воли данная задача в принципе решаема. Нотариальное сообщество обладает необходимыми пониманием современных потребностей общества и государства, знаниями зарубежного и отечественного опыта развития нотариата, хорошим научным потенциалом.

 Сформулируем в тезисном виде некоторые предложения по модернизации действующей модели доступа к профессии нотариуса, понимая необходимость дальнейшей профессиональной дискуссии с целью их критической экспертной оценки и коллективной работы по доводке идей до уровня практической реализации. Основная идея заключается в том, что модернизация модели доступа (отбора) к профессии нотариуса возможна лишь при условии существенного совершенствования каждого элемента системы, обеспечивающей профессиональное качество: стажировка – квалификационный экзамен – конкурс. В связи с тем, что объективность и эффективность конкурса напрямую зависят от результатов стажировки и квалификационного экзамена, необходимо, по возможности, увязать (совместить) все три элемента отбора (доступа) в унифицированную балльную систему на основе формализованных критериев оценки стажеров – экзаменуемых – конкурсантов.

Специальное образовательное требование

В соответствии со статьей 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате на должность нотариуса назначается лицо, имеющее высшее юридическое образование. Представляется оправданным установление в новом законе о нотариате специального образовательного требования к лицам, желающим стать нотариусом. В конкурсе вправе участвовать лицо, имеющее в соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» квалификацию (степень) специалиста или магистра.

 

Стажировка

В принципиальном виде необходимо сделать две вещи. Во-первых, качественно усовершенствовать всю систему стажировки, в том числе, предусмотрев промежуточный экзамен после прохождения половины стажировки. Во-вторых, ввести систему критериев и балльной оценки всех этапов стажировки для дальнейшего учета этих баллов при подсчете итогового конкурсного балла.

Основные принципы и положения о стажировке необходимо прописать в новом законе о нотариате.

 

Квалификационный экзамен

Необходимо усложнить задания квалификационного экзамена. Проводить экзамен в течение нескольких дней. Установить преимущественно письменную форму экзамена. Обеспечить анонимность авторов письменных работ. Проводить видеосъемку всех экзаменов.

При обсуждении данного вопроса с членом московской рабочей группы И.В. Радченко им были высказаны такие практические предложения. Первый экзамен направлен на выявление уровня теоретических знаний. Проверяются знания соответствующих отраслей права, в том числе нотариального права, в форме письменного экзамена, проводимого по тестовой системе. По мнению коллеги, использование тестовой системы значительно уменьшает вероятность случайного выбора «неудачных или удачных» вопросов, типичного для экзамена по классической схеме. Второй экзамен – практический. Формулируются задания по системе «билет – подготовка к ответу – устный ответ или письменный текст с устной защитой». Один из вопросов экзамена обязательно включает подготовку проекта сделки по заданным условиям.

По мнению автора, модернизация стажировки и квалификационного экзамена как важных элементов системы доступа к нотариальной профессии не представляет какой-либо теоретической или практической сложности. Во-первых, потому, что известен богатейший исторический позитивный опыт европейских нотариатов. Во-вторых, имеющиеся в стране научные институты и центры, занимающиеся исследованием нотариата, в состоянии выполнить аналитическую работу по подготовке научно-практического обзора различных систем стажировок и квалификационных экзаменов. Более творческой работой является адаптация существующих в мире систем к современным российским потребностям с учетом всей совокупности национальных особенностей.

Основные принципы и положения о квалификационном экзамене необходимо прописать в новом законе о нотариате.

 

Конкурс

1.      Конкурс является во многом формальным итогом предшествующих этапов доступа к профессии.

2.      Конкурс и наделение полномочиями нотариуса – прерогатива государства в лице органа юстиции. Представители нотариального сообщества участвуют в работе конкурсной комиссии в качестве специалистов-экспертов, оценивающих профессиональные и личные качества претендентов.

3.      Назначение на должность нотариуса возможно лишь при условии рекомендации региональной нотариальной палаты. Это естественно и обязательно, поскольку именно нотариальная палата организует стажировку и контролирует ее прохождение, участвует в приеме экзаменов в квалификационной комиссии, имеет первичную и полную информацию о работе претендента в качестве сотрудника нотариальной конторы, будет нести имущественную и репутационную ответственность за профессиональную деятельность нотариуса и т.д. и т.п. Отсутствие рекомендации делает участие в конкурсе невозможным. Основания и порядок принятия решения о рекомендации либо отказе в рекомендации должны быть сформулированы в законе. Подобным способом достигается необходимый баланс между правами и ответственностью органа юстиции и нотариальной палаты в процессе формирования качественного нотариального корпуса.

4.      Учитываются не только профессиональные, но и личные качества конкурсантов.

5.      Вводится система критериев оценки конкурсантов.

6.      Вводится шкала балльности оценки каждого критерия.

Из описанных 15 характеристик конкурса, по мнению автора, 12 требуют изменений с целью усовершенствования конкурса. Представляется целесообразным:

1) по критериям оценки – разработать развернутую систему критериев сравнительной оценки кандидатов с обязательным формализованным способом оценки каждого критерия;

2) по всесторонности оценки участников – предусмотреть оценку не только профессиональных, но и личных качеств претендентов;

3) по форме участия конкурсантов – исключить личное участие претендентов в конкурсе (контакты с членами конкурсной комиссии) и проводить конкурс только на основании представленных документов, которых будет достаточно для оценки в связи с существенными изменениями стажировки и квалификационного экзамена, а также созданием унифицированной балльной системы на основе формализованных критериев оценки стажеров – экзаменуемых – конкурсантов.

В случае сохранения личного участия претендентов в конкурсе, сформулировать это как обязательное правило для всех конкурсантов и предусмотреть непосредственное участие кандидатов в конкурсе путем ответа на обязательные для всех участников формализованные устные вопросы членов комиссии, узкоспециализированного и профессионального характера;

4) по объему прав и обязанностей участников – сбалансировать права и обязанности всех субъектов конкурсных правоотношений;

5) по способу голосования – предусмотреть только тайное голосование;

6) по составу и способу формирования конкурсной комиссии – предусмотреть участие в составе комиссии специалистов, независимых от органа юстиции и нотариальной палаты, в том числе по способу отбора для работы в комиссии и оплаты их труда;

7) по зависимости конкурсной комиссии от организаторов конкурса – обеспечить максимально возможную степень независимости при принятии решения, в том числе путем исключения открытого голосования в случае равенства баллов, а также ответственность членов комиссии за нарушения действующих нормативно-правовых актов о конкурсе;

8) по зависимости организаторов от институтов гражданского общества и соответствующих государственных органов – создать механизм зависимости, контролируемости и ответственности организаторов;

9) по способу обжалования и пересмотра итогов конкурса – предусмотреть не только право судебного обжалования, но и право обжалования в вышестоящую апелляционную комиссию, которая вправе отменить оспариваемое решение и направить дело на новый конкурс в ту же конкурсную комиссию с участие представителя апелляционной комиссии;

10) по степени «прозрачности» – сделать более открытым для наблюдения и контроля, в том числе с использованием видеосъемки и интернет-технологий;

11) по периодичности – регулярность проведения конкурса будет определяться естественным обновлением нотариального корпуса в связи с предполагаемым установлением в новом законе о нотариате предельного возраста для осуществления полномочий;

12) по способу правового регулирования – урегулировать непосредственно в новом законе о нотариате основные принципы и положения, относящиеся к конкурсу, сохранив обновленное Положение о конкурсе как совместный ведомственный подзаконный нормативный акт.

 

Система критериев оценки участников конкурса

Возможно установление следующей системы критериев сравнительной оценки профессиональных и личных качеств лиц, желающих стать нотариусом:

1. Итоги стажировки.

2. Итоги квалификационного экзамена.

3. Стаж работы в нотариальной конторе.

4. Статус работы в нотариальной конторе.

5. Место нахождения нотариальной конторы.

6. Стаж работы и место работы по юридической специальности в гражданско-правовой сфере.

7. Повышение квалификации.

8. Работа в комиссиях и иных органах палаты.

9. Ученая степень и ученое звание по гражданско-правовой специализации.

10. Публикации по нотариальной проблематике.

11. Заслуги перед нотариатом.

12. Знание иностранных языков.

13. Компьютерная грамотность.

14. Личные качества:

– моральные,

– психологические,

– состояние здоровья.

 

Система оценки (балльности) каждого критерия

Критерии подразделяются на основные (приоритетные) и дополнительные (второстепенные). Основными критериями являются итоги стажировки, итоги квалификационного экзамена, стаж работы в нотариальной конторе, статус работы в нотариальной конторе, личные качества. Основные критерии имеют наибольшую балльную оценку.

Данная система дает возможность более полной и объективной оценки конкурсантов. Введение дополнительных критериев позволяет составить более точный индивидуальный портрет каждого участника конкурса. В конечном счете, это уменьшает вероятность получения разными претендентами одинаковой итоговой суммы баллов. Помимо этого, изменение системы критериев и балльности каждого стимулирует развитие у лиц, желающих стать нотариусами, желаемых профессиональных и личных качеств. Каждый критерий имеет определенную балльную шкалу. Возможно установление, например, следующей системы оценки каждого критерия:

1. Итоги стажировки – балл определяется по результатам стажировки.

2. Итоги квалификационного экзамена – балл определяется по результатам экзамена.

3. Стаж работы в нотариальной конторе – от 0 до 5 баллов.

4. Место нахождения нотариальной конторы – от 1 до 2 баллов.

5. Стаж работы и место работы по юридической специальности в гражданско-правовой сфере не в нотариальной конторе – от 1 до 3 баллов.

6. Статус работы в нотариальной конторе: консультант – 2 балла; помощник нотариуса – 4 балла, временно исполняющий обязанности нотариуса – 5 баллов.

7. Повышение квалификации – от 0 до 3 баллов.

8. Работа в комиссиях и иных органах палаты – от 0 до 3 баллов.

9. Ученая степень по гражданско-правовой специализации: кандидат юридических наук – 2 балла, доктор юридических наук – 3 балла.

10. Ученое звание по гражданско-правовой специализации: доцент – 1 балл, профессор – 2 балла.

11. Публикации по нотариальной проблематике – от 0 до 2 баллов.

12. Заслуги перед нотариатом – от 0 до 4 баллов.

13. Знание иностранных языков – от 0 до 2 баллов.

14. Компьютерная грамотность – от 0 до 2 баллов.

15. Личные качества – от 1 до 3 баллов:

– моральные,

– психологические

 

за весь период стажировки, квалификационного экзамена, конкурса, работы.

Члены комиссии письменно мотивируют выставленную оценку по каждому критерию.

 

Состав и ротация состава конкурсной комиссии

В качестве антибюрократических, антикорпоративных и антикоррупционных организационно-правовых мер возможно, например, введение следующих правил. Во-первых, образование на каждый конкурс новой по составу конкурсной комиссии. Во-вторых, ограничения для одних и тех же лиц быть членами двух комиссий подряд, а также членами конкурсных комиссий в течение определенного срока.

 

В заключение отметим, что нотариальное сообщество, возможно, более всех объективно заинтересовано в высоком профессиональном уровне нотариусов. Оно открыто для исторической модернизации, новых правовых технологий и социально продуктивных перемен. В этом контексте новое «Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса» может быть разработано и утверждено, не дожидаясь нового закона о нотариате, как один из шагов в направлении совершенствования института нотариата.

Вместе с тем необходимо понимать, что модернизация модели доступа к профессии нотариуса будет действительно иметь правовой смысл и социальный эффект лишь при условии существенного расширения полномочий нотариусов с целью раскрытия богатейшего потенциала нотариата как эффективного правозащитного и правоприменительного института. В противном случае все превратится в очередную административно-имитационную антинотариальную кампанию, которая даст отрицательный социальный результат.



[1] «Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса». Зарегистрировано в Минюсте РФ 12.03.1997 г. № 1268, согласовано президентом Федеральной нотариальной палаты 15.01.1997 г., утверждено приказом министра юстиции Российской Федерации от 17.02.1997 г. № 19-01-19-97 (в ред. Приказов Минюста РФ от 01.08.2005 г. № 120, от 18.08.2008 г. № 174).

[2] Автор называет проекты законов о нотариате по имени соответствующего президента Федеральной нотариальной палаты, а в случае авторского законопроекта – по имени его авторов.

[3] Требования повышения профессионального уровня нотариусов не являются чем-то особенным. Это объективная потребность. Во многом схожая ситуация складывается и в других юридических профессиях. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в статью 5 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”, Федеральный закон “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации” и в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи». Законопроектом предусматривается придать экзаменационным комиссиям по приему квалификационного экзамена на должность судьи статус самостоятельных органов судейского сообщества в целях повышения их независимости и самостоятельности, а также в целях более объективной оценки уровня знаний кандидатов на должность судьи и обеспечения их прав и законных интересов в процессе сдачи экзамена. Совершенствуется порядок формирования экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В частности, в состав экзаменационных комиссий будут входить не только судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов, но и участвующие в работе экзаменационных комиссий на платной основе преподаватели юридических дисциплин образовательных учреждений высшего профессионального образования, научные работники, имеющие ученую степень по юридической специальности, представители общероссийских общественных объединений юристов.

[4] Опубликовано в журнале «Нотариальный вестникъ», соответственно, № 8 за 2004 год, № 4 за 2006 год.

 


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100