Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Актуальные проблемы обеспечения права на защиту по делам об административных правонарушениях как необходимая составляющая антикоррупционной политики государства

24.08.2011

И.В. Посохина,

судья Колпинского районного суда г. Санкт-Петербурга,

кандидат юридических наук

 

Аннотация. В статье рассматривается обусловленная положениями Конституции РФ и Европейской конвенции «О защите прав человека и основных его свобод» необходимость более четкой законодательной регламентации права на защиту лица, привлекаемого к административной ответственности в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушений. Поскольку право на защиту является основным принципом юрисдикционного процесса, по нашему мнению, оно должно найти закрепление в Кодексе РФ об административных правонарушениях в качестве одного из принципов административного процесса. Для обеспечения принципа состязательности административного судопроизводства приводится перечень примерных оснований, когда участие защитника при рассмотрении в суде дел об административных правонарушениях должно быть обязательным. Указанная мера является достаточно эффективной гарантией противодействия коррупции в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Качественная подготовка проектов нормативно-правовых актов является более эффективным средством борьбы с коррупцией, поскольку не вызывает необходимости проведения антикоррупционной экспертизы.

 

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, право на защиту, Европейский Суд по правам человека, Конституция РФ, борьба с коррупцией.

 

ACTUAL PROBLEMS OF PROVISION OF THE RIGHT FOR DEFENCE WITH REGARDS TO THE CASES OF ADMINISTRATIVE MALEFACTION AS NECESSARY COMPONENT OF ANTICORRUPTION POLICY OF THE STATE

I.V. Posokhina

Annotation. The article considers the necessity stipulated by the provisions of the RF Constitution and European Convention “On Protection of Human Rights and Main Liberties” of more legible legal regimentation of the right for protection of the person, brought to administrative responsibility in the course of execution of the proceedings with regard to administrative malefaction. As the right for defence is the main principle of jurisdiction process, in our opinion, it has to be fixed in the RF Code on administrative malefaction as one of the principles of administrative process. In order to provide the principle of competitiveness of administrative procedure there is given the list of model grounds when the participation of the defender at consideration of the case in the court about administrative malefaction, is to be mandatory. The said measure is rather effective guarantee of counteraction to corruption in the frames of the proceeding with regard to cases of administrative malefaction. Qualitative preparation of the drafts of normative and legal acts is the most effective remedy against the corruption, as does not invoke the necessity of carrying out anticorruption expertise.

Keywords: proceeding with regard to administrative malefaction, right for defence, European Court for Human Rights, RF Constitution, fighting corruption.

 

Тезисы:

– обеспечение реального, а не мнимого права на защиту – важная гарантия противодействия коррупции в сфере производства по делам об административных правонарушениях;

– с учетом положений Конституции РФ и Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод» право на защиту в административном судопроизводстве, по нашему мнению, должно быть закреплено в законодательстве об административных правонарушениях в качестве одного из принципов;

– качественная подготовка проектов нормативно-правовых актов, в том числе и в сфере производства по делам об административных правонарушениях, снимает необходимость проведения антикоррупционной экспертизы.

 

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы ее предупреждения и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений определены в Федеральном законе от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В статье 3 данного закона перечислены основные принципы противодействия коррупции, среди которых первым указан принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Конституция РФ закрепляет и гарантирует право каждого на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, право защищать их всеми способами, не запрещенными законом, а также право на судебную защиту прав и свобод (ст. 45 и 46 Конституции).

Положения, содержащиеся в указанных статьях Конституции РФ, в том числе обусловлены и установками, содержащимися в международно-правовых актах, например, пп. А п. 3 и п. 2 ст. 2 и п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливающих обязанность государства обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной.

Введение ответственности за правонарушение и применение конкретной меры юридической ответственности неизбежно связано с ограничением того или иного конституционного права. По смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, исходя из общих правовых принципов, такое ограничение не должно приводить к умалению других гражданских, политических или иных прав, гарантированных гражданам. Подобная позиция была отражена, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20.12.1995 г. № 17-П. Государство должно использовать необходимые и строго обусловленные меры ограничения прав и свобод, закрепленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку введение мер юридической ответственности, связанных с ограничением прав и свобод, может быть оправданным только в том случае, если указанные меры адекватны социально оправданным и конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе в случаях, предусмотренных законом, бесплатной юридической помощи, гарантировано для каждого гражданина в ст. 48 Конституции РФ. Вместе с тем право на защиту в рамках административного законодательства не имеет своего четкого выражения, что является существенным «пробелом» в сфере данного законодательства, который при определенных обстоятельствах может оцениваться как коррупциогенный фактор.

Бесспорным «прорывом» в области обеспечения права на защиту в административном законодательстве, по нашему мнению, является ст. 25.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающая возможность приглашения лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, защитника, а для оказания юридической помощи потерпевшему – представителя. Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об этом правонарушении. Стоит отметить, что указанное положение было введено в действие Федеральным законом от 27.11.2007 г. № 273-ФЗ «О внесении изменений в статью 25.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях», т.е. сравнительно недавно: «Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом».

Фактически указанной нормой исчерпывается нормативное закрепление в КоАП РФ права граждан (как потерпевших, так и привлекаемых к административной ответственности) на обеспечение квалифицированной и, что особенно немаловажно, гарантированной юридической помощью в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

О необходимости расширения возможностей реализации права на бесплатную юридическую помощь и о необходимости изменения законодательства в указанной сфере (например, путем внесения изменений в Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ») с учетом положений ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод указывают Д.Н. Бахрах и А.Л. Бурков [1].

В своей статье авторы справедливо отмечают, что многие критерии, определяющие, имеет ли конкретное правонарушение уголовный характер, применительно п. 3 ст. 6 Конвенции, могут быть отнесены и для административных правонарушений, поскольку Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) понятие «уголовное обвинение» применяет довольно широко, соответственно в зависимости от характера правонарушения и степени строгости наказания, которому может быть подвергнуто лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; правонарушитель может подпадать под определенное конвенцией понятие «обвиняемый в уголовном преступлении» («уголовное обвинение») с соответствующими гарантиями, в том числе «при недостатке у него средств для оплаты услуг защитника, пользоваться услугами назначенного ему защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия» (п. «с» ч. 3 ст. 6 Конвенции).

Например, при оценке характера правонарушения Европейский суд принимает во внимание:

– носит ли норма общеобязательный характер в отличие от правил, касающихся конкретных групп;

– установлены ли процессуальные правила государственным органом с законодательными полномочиями;

– носит ли правовая норма карательный или предупреждающий характер в отличие, например, от денежной компенсации за ущерб;

– зависит ли наложение наказания от установления виновности;

– как классифицируются аналогичные правовые процедуры другими высокими договаривающимися сторонами.

При этом практика Европейского суда складывается таким образом, что право гражданина, обвиненного в совершении уголовного преступления, на бесплатную юридическую помощь является одним из элементов права на справедливый суд. В качестве условий реализации подобного права, с учетом положений Конвенции, можно указать:

– отсутствие достаточных средств на оплату услуг защитника;

– если необходимость предоставления бесплатных услуг защитника объясняется интересами правосудия.

Н.В. Витрук в одной из своих работ также отмечает, что «административное правонарушение и уголовное преступление по своей социальной природе однородны, а потому и административное правонарушение, и уголовное преступление требуют наказаний, различающихся лишь по остроте негативных последствий для соответствующих правонарушителей. Поэтому закономерно административно-наказательное право и уголовное право рассматривать в качестве подотраслей единого деликтно-наказательного права, которое направлено на охрану общественных отношений, подвергающихся общественно опасным и общественно вредным посягательствам» [2].

Любое отставание в нормативно-правовом регулировании общественных отношений, связанное с их развитием, неизбежно вызывает потребность восполнения подобных пробелов. Следовательно, право на защиту лица, привлеченного к ответственности, нуждается в необходимом нормативном выражении, например, по нашему мнению, должно быть указано в Кодексе РФ об административных правонарушениях в качестве одного из принципов административного процесса, поскольку право на защиту является основным принципом юрисдикционного процесса.

По нашему мнению, для обеспечения принципа состязательности административного судопроизводства участие защитника при рассмотрении в суде дел об административных правонарушениях должно быть обязательным в тех случаях, когда этого требуют интересы правосудия (например, когда обоснованность привлечения к административной ответственности доказывает должностное лицо либо представитель органа, составившего протокол об административном правонарушении, либо в деле участвует прокурор, либо лицо не имеет финансовой возможности для приглашения защитника) и/или когда физическое лицо в силу возраста, своих психических/физических недостатков не способно представлять свои интересы самостоятельно. При этом лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно иметь право на заявление обоснованного ходатайства об обеспечении защитником бесплатно.

Одним из гарантов эффективной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, выступает Прокуратура РФ, поэтому следует законодательно определить процессуальное положение, права и обязанности прокурора в рамках административного процесса, так как, по нашему мнению, прокурор, представляя интересы гражданина, неопределенного круга лиц, реализует функции достаточно компетентной и эффективной защиты.

На необходимость укрепления процессуальных гарантий, обеспечивающих лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту прав и законных интересов и повышение доверия к правосудию, указывает и Н.В. Сухарева [3].

По мнению Е.А. Григорьевой, «Институт обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях постоянно требует существенных изменений, в первую очередь относящихся к повышению его эффективности в сфере соблюдения прав, свобод и законных интересов всех участвующих в административном производстве» [4].

Одним из видов «безвозмездного оказания юридических услуг» можно назвать деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ.

Возможность омбудсмена использовать механизмы судебной защиты, в том числе участвовать в судебном производстве, допускается в большинстве стран и рекомендуется международными организациями. Более того, в некоторых странах решения омбудсмена, сами по себе не обладающие юридически обязывающей силой, могут быть приведены в исполнение судами [5].

Стоит отметить, что судебные процедуры формализованы, дорогостоящи, длительны. Обращение в суд требует, как правило, определенных правовых знаний, а зачастую помощи квалифицированного юриста, что нередко делает суд недоступным для наиболее социально уязвимых категорий населения. Омбудсмен, наоборот, призван действовать оперативно, неформально, открыто, доступно, понятно, бесплатно для граждан. Профессор А.Н. Соколов особо подчеркивает: «Главным в работе омбудсмена являются ее простые и понятные всем способы, доступность населению и беспристрастность производства по делам» [6].

В соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. То есть фактически Уполномоченный по правам человека законодательно наделен правом представлять интересы граждан в рамках административного процесса, однако на практике реализовать свои функции Уполномоченному по правам человека будет непросто.

Стоит подчеркнуть, что даже в Заявлении Уполномоченного по правам человека в РФ от 21.10.2009 года отмечается, что административное судопроизводство – последняя из судебных процедур, которой не коснулись общие преобразования, вызванные судебной реформой. По-видимому, общий принцип правосудия, закрепленный в Конституции РФ, – состязательность, так и не затронул менталитета значительных сегментов судейского корпуса. Основная причина создавшейся ситуации, по нашему мнению, в том, что административное производство – это единственная процессуальная отрасль, не имеющая самостоятельного процессуального кодекса [7].

В данной ситуации возникает вопрос: в каком качестве может уполномоченный по правам человека участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях?

Нам представляется обоснованным внесение изменений в главу 25 Кодекса РФ об административных правонарушениях РФ, а именно отдельной статьи, определяющей права и обязанности Уполномоченного по правам человека в РФ (а равно и его представителей) в качестве участника производства по делам об административных правонарушениях.

Вместе с тем в процессе принятия необходимых изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях стоит учитывать, что многие ученые неоднократно и справедливо указывали на необходимость обратить внимание на качество выпускаемых юридических актов даже на высшем уровне государственной власти. Это касается нормальной, добротной, качественной проработанности текстов. Например, указывается на следующие недостатки при разработке нормативно-правовых актов: несоставление в ряде случаев концепции законопроекта, нечеткое ее структурирование, определение цели в отрыве от объективных законов общественного развития, недостаточность и несоответствие средств реализации законопроекта, неравномерное развитие некоторых отраслей, подотраслей, институтов законодательства, множественность и фрагментарность законов, дублирование, противоречивость, параллелизм, хаотичность, фрагментарность, отсутствие должного обоснования, правового регулирования общественных отношений, превалирование подзаконных актов над законами, приводящее в итоге к поспешному преобразованию подзаконных и даже ведомственных актов в законодательные (например, налоговые), несоставление прогноза действия будущего акта с четким определением планируемых изменений в регулируемой сфере, что ведет к хаотичному развитию правовой системы, отсутствие авторитетного финансово-экономического обоснования цены документа, составленного с участием членов Правительства РФ и Счетной палаты РФ, игнорирование концепции и принципов системного подхода при конструировании нормы будущего закона, низкий профессиональный уровень разработки законопроектов, отсутствие государственной программы развития законодательства, представление законопроекта в парламент при отсутствии полного комплекта документов, необходимых для его рассмотрения [8].

Все это неизбежно провоцирует возможность развития коррупционных отношений, позволяющих создавать наиболее результативные рентоориентированные схемы поведения субъектов.

Кроме того, еще одной серьезной проблемой становится то, что ни один антикоррупционный документ не предполагает проведения проверки коррупционной практики. Публикаций экспертных заключений о выявленных коррупциогенных нормах в действующем российском федеральном законодательстве не имеется. Вместе с тем, по данным первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А. Буксмана, в первом полугодии 2009 года прокурорами на предмет коррупциогенности изучено свыше 410 тыс. нормативных актов и их проектов, почти в 22 тыс. из них (5,3%) обнаружены коррупциогенные факторы, а 18 тыс. (4,4%) прямо противоречат закону. В результате мер прокурорского реагирования коррупциогенные факторы были исключены из 16 тыс. правовых актов и их проектов [9]. Осталась неясной судьба так и не отмененных и не измененных нормативных актов.

Мы полагаем, что решение проблемы квалифицированной и качественной проверки проектов нормативно-правовых актов устранило бы необходимость проведения антикоррупционной экспертизы.



[1] См.: Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека и основных его свобод в российском законодательстве и практике рассмотрения административных дел // Журнал российского права. 2010. № 6. C. 67–78.

[2] Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е издание, исправленное и дополненное. М.: Норма, 2009. С. 129.

[3] См., например: Сухарева Н.В. Вопросы развития административно-процессуального законодательства // Административное право и процесс. 2009. № 4.

[4] См.: Григорьева Е.А. Эволюция развития юридических механизмов обеспечения гарантий прав и свобод граждан в науке административного права // Административное и муниципальное право. 2009. № 7; Институт омбудсмена на планете Земля. Монография / Под ред. проф. А.Н. Соколова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2005.

[5] Национальные учреждения по правам человека: Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека // Серия публикаций по вопросам профессиональной подготовки, № 4. Организация Объединенных Наций (Центр по правам человека). Нью-Йорк, Женева, 1995. С. 92.

[6]. Институт омбудсмена на планете Земля. Монография / Под ред. проф. А.Н. Соколова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2005. С. 5.

[7] Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 21.10.2009 г. / http://www.rg.ru/2009/10/21/lukin-dok.html

[8] См., напр.: Кузьменко И.Ю. Федеральное конституционно-правовое законодательство России: проблемы эффективности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24–25; Уваров А.А. Проблемы совершенствования законодательства в сфере компетенции органов местного самоуправления // Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты. Саранск, 2007. С. 333; Чепус А.В. Конституционное законодательство Российской Федерации: генезис, современное состояние и основные тенденции развития: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 133–134; и др.

[9] Буксман А. Проблемы выявления, пресечения, расследования и предупреждения преступлений коррупционной направленности // Профессионал. 2009. № 6. С. 12.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100