Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

История и правовое регулирование института ипотеки в США

04.03.2011

Н.И. Кашурин,

президент Нотариальной палаты Ставропольского края

 

Аннотация. В статье рассматриваются история развития рынка ипотечного кредитования в Соединенных Штатах Америки, в частности, этапы государственного регулирования системы ипотечного кредитования, а также механизмы развития рынка вторичного ипотечного кредитования в США.

Ключевые слова: ипотека, кредитование, жилье, финансовая корпорация, секьюритизация, ликвидность.

 

History and legal regulation of the mortgage institution in the U.S.

N.I. Kashurin

Annotation. The article describes the history of development of mortgage lending market in the United States of America, in particular, the stages of state regulation of the system of mortgage lending, as well as the mechanisms of development of the market of secondary mortgage lending in the USA.

Keywords: mortgage, lending, housing, financial corporation, security, liquidity.

 

Проблемы развития ипотечного рынка жилья по-настоящему привлекли к себе внимание американского правительства лишь во время Великой депрессии. До 30-х годов жилищные проблемы, несмотря на всю их серьезность, не обращали на себя того внимания, которого они заслуживали. В то время ипотечный рынок был весьма раздроблен и малоэффективен. В 20-е и 30-е годы небольшие банки предоставляли ипотеки в виде ссуд, полученных через депонируемые в банки средства населения. Довольно часто возникавшие в это время в США финансовые крахи приводили к замораживанию банковских депозитов, что, в свою очередь, приводило к тому, что источник получения ипотек иссякал. Крушение в 1929 г. биржи в Соединенных Штатах привело к большим трудностям, связанным с рынком финансов, собственными накоплениями граждан, а также с владением жилищной и фермерской недвижимостью.

На протяжении периода с 1900 по 1934 год в Соединенных Штатах не наблюдалось участия государства или правительственных органов в обеспечении финансирования рынка недвижимости. Большая часть финансирования этого рынка поступала из личных средств граждан, из накоплений семей, из частных инвестиций ипотечных компаний. Лишь небольшая доля ипотечных компаний и банков участвовала тогда в развитии рынка недвижимости. В результате величины процентных ставок часто изменялись, а кредиты давались на очень непродолжительный период, что провоцировало экономический кризис и способствовало тому, что вся страна впадала в депрессию. Это состояние напоминает кризисную экономику России конца XX века.

Когда в 1933 г. Франклин Рузвельт вступил в должность президента, экономика США находилась в глубоком и затяжном экономическом кризисе. Банки выдавали кредиты только на срок от одного до трех лет и отказывались продлевать их в связи с отсутствием капитала. Они вынуждены были очень часто забирать у граждан их имущество в качестве залога. Все это приводило к банкротству, крушению банковской системы, потере имущества,утрате личных накоплений, а также крушению рынка недвижимости в целом. Положение в жилищном секторе было особенно тяжелым: половина всех домовладельцев стала неспособной выполнять свои ипотечные обязательства, их дома переходили в собственность залогодержателей. Значительная часть населения оказалась перед реальной угрозой потери своего дома. В это время был сделан вывод о том, что политика, обеспечивающая достаточное число ипотек, предоставляемых на экономически выгодных условиях и стимулирующих развитие жилищного сектора, явится проявлением высшей государственной мудрости.

Вслед за периодом Великой депрессии были введены необходимые законодательные и регулирующие нормативные акты для исправления экономического положения страны. Было признано, что ипотечные вклады в недвижимость должны представлять собой инвестиции невысокого риска и что недвижимость, в особенности недвижимость, связанная с жильем, представляет собой очень эффективное средство возрождения экономики.

 

1934 г. Федеральная жилищная администрация

С этого года начался первый этап государственного регулирования системы ипотечного кредитования. В результате проводимой политики все большее и большее количество финансов, капитала стало доступно гражданам для того, чтобы производить займы на строительство и покупку недвижимости. Именно этот механизм помог Соединенным Штатам в значительной степени восстановиться после депрессии 1929 г. Организация вторичного рынка ипотечных кредитов и содействие государства его развитию были ответом на упадок жилищного рынка времен Великой депрессии 30-х годов. Одним из наиболее важных законов, принятых в то время, был Национальный закон о жилье от 1934 г., на основании которого была создана Федеральная жилищная администрация с целью развития программ ипотечного страхования. Она взялась за решение вопросов там, где на ипотечных рынках и рынках жилья существовали наибольшие трудности. Федеральная жилищная администрация оказала содействие в разработке стандартов и гарантий, позволивших повысить эффективность работы этих рынков.

Федеральная жилищная администрация стандартизировала условия предоставления ипотек. Для покупателей это означало меньший размер первого взноса и отсутствие необходимости прибегать к дорогостоящим кредитам. Стандартизация также обеспечила развитие и еще одного аспекта рынка: банки, выступавшие в роли первоначальных кредиторов, получили возможность «упаковывать» и продавать ипотеки в форме ценных бумаг для конечных инвесторов, которые, в свою очередь, могли осуществлять с ними торговые операции или продавать их на рынке. Это означало, что кредитное учреждение, предоставляющее ипотечную ссуду, и инвестор, вкладывающий свои средства в ипотеку, уже не являлись одним и тем же лицом. Было положено начало формированию вторичного рынка ипотек.

Федеральная жилищная администрация обеспечила страхование ипотек, предоставляемых на приобретение домов. Страхование обусловливало снижение рисков для кредиторов и, следовательно, помогало расширить круг людей, соответствующих требованиям на получение ипотечных кредитов. Это страхование дало определенные гарантии того, чтобы кредитор смог получить залог и, в конечном итоге вернуть те деньги, которые он дал под заем для покупки или строительства жилья. Федеральная жилищная администрация гарантировала кредитору выплаты денежных сумм в случае нарушения заемщиком обязательств по внесению платежей по жилищной ипотеке.

На протяжении восьми лет Федеральная жилищная администрация смогла обслужить примерно 25% ипотечного рынка Соединенных Штатов. Гарантии страхования ипотечного кредитования были выданы примерно 90% владельцев жилищного рынка.

В 1934 г. Конгресс США утвердил программу для обеспечения гарантий по кредитам Администрации по делам ветеранов. Кредитные программы Федеральной жилищной администрации и Администрации по делам ветеранов в процессе их реализации формировали и поддерживали основные направления ипотечного кредитования. Результатом этой деятельности стали снижение размера первоначального взноса за приобретаемое жилье, осуществляемого заемщиком за счет собственных средств, увеличение срока кредитования (с 20 до 30 лет) и установление фиксированной ставки по ипотечному кредиту.

 

1935 г. Финансовая корпорация по реконструкции

В 1935 г. Конгресс создал Финансовую корпорацию по реконструкции (далее – РФК). Одной из наиболее важных программ РФК была программа, включающая покупку застрахованных Федеральной жилищной администрацией, а позднее и гарантированных Администрацией по делам ветеранов ипотечных кредитов. В результате реализации этой программы повысилась ликвидность кредитов Федеральной жилищной администрации и Администрации по делам ветеранов, они стали более привлекательными для кредиторов, что способствовало развитию ипотечных рынков. РФК оказала существенную помощь в увеличении оборота ипотечных кредитов Федеральной жилищной администрации.

 

1938 г. Федеральная ассоциация ипотечного кредитования («Фэнни Мэй»)

Последним и главным звеном в развитии политики системы ипотечного кредитования в Соединенных Штатах было создание в 1938 г. Конгрессом США Федеральной национальной ассоциации ипотечного кредитования – FNMA (сокращенно «Фэнни Мэй»). Появление централизованной структуры вторичного рынка ипотек определило начало следующего этапа государственного регулирования национальной системы ипотечного кредитования.

«Фэнни Мэй» первоначально была создана как филиал Агентства финансирования работ по реконструкции. Она сотрудничала с РФК с целью развития вторичных ипотечных рынков. «Фэнни Мэй» смогла создать вторичный рынок ипотечного кредитования в Соединенных Штатах. В конце 1938 г. «Фэнни Мэй» имела в своем портфеле застрахованных Федеральной жилищной администрацией ипотечных кредитов на сумму более чем 80 млн. долларов.

Важным катализатором развития жилищного сектора и становления системы ипотечного кредитования США стало внесение изменения в Налоговый кодекс 1939 г., согласно которому налогоплательщикам давалось право вычитать процент по ипотечной ссуде из дохода, подлежащего налогообложению. Для лиц, имеющих обязательства по ипотечной ссуде, предоставлялся ряд налоговых льгот. Таким образом, был создан стимул для получения заемных средств с помощью ипотечного кредита.

РФК, вплоть до ее роспуска в 1948 г., специализировалась на покупке уже выданных ипотечных кредитов, а «Фэнни Мэй» выполняла стабилизирующие задачи. Она была создана как правительственная организация, которая должна была обеспечить социальную стабильность. И таким образом, выполняя свои функции, «Фэнни Мэй» работала следующие 30 лет. Она поддерживала возможность обращения на рынке кредитов Федеральной жилищной администрации и Администрации по делам ветеранов с фиксированной процентной ставкой. Первоначально «Фэнни Мэй» была уполномочена покупать кредиты, гарантированные Федеральной жилищной администрацией.

В 1954 г. «Фэнни Мэй» стала акционерным обществом. Государством была произведена реструктуризация компании для того, чтобы часть этой компании смогла получать свой собственный доход непосредственно от продажи акций.

Сам факт акционирования государственной компании говорит о том, что работа частного капитала на вторичном рынке стала не только выгодной для размещения инвестиций, но и выгодной для развития инфраструктуры вторичного рынка ценных бумаг. Механизм, рожденный государством для активизации первичного рынка, стал самодостаточным на определенном этапе развития системы. Реальным подтверждением такого вывода является тот факт, что «Фэнни Мэй» в 1968 г. стала полностью частной компанией.

В 1968 г. «Фэнни Мэй» была разделена на два самостоятельных юридических лица, на каждое из которых была возложена часть первоначально принадлежащих «Фэнни Мэй» функций. Одним из них стала Правительственная национальная ипотечная ассоциация – GNMA (сокращенно «Джинни Мэй»). Она начала свою деятельность как чисто федеральное агентство в составе Департамента жилищного и городского развития, с помощью которого в рамках ссудо-сберегательной системы страны «упаковывались» и продавались ипотечные ссуды на рынках капитала, что привело к дальнейшему развитию вторичного рынка. Облегчив процесс реализации ипотек на рынках капитала, банки смогли быстрее осуществлять оборот своих ипотечных средств и таким образом генерировать все большее число новых ипотек. Естественно, что это позволило существенно увеличить объем средств, направляемых в отрасль жилищного строительства.

«Фэнни Мэй» являлась частной корпорацией, хотя все еще и сохраняющей некоторую связь с федеральным правительством. В 1968 г. компания «Фэнни Мэй» была приватизирована, причем именно в связи с тем фактом, что эффективно работала. Бюджетный дефицит составлял на тот момент примерно 100 млрд. долларов. Поэтому решено было приватизировать компанию. «Фэнни Мэй» стала специализироваться на продаже и покупке ипотечных кредитов на вторичном ипотечном рынке, повышая тем самым ликвидность и инвестиционные возможности кредиторов. На «Джинни Мэй» возложили государственную поддержку жилищных программ. Благодаря усилиям «Фэнни Мэй» и «Джинни Мэй» был создан рынок кредитов Федеральной жилищной администрации и Администрации по делам ветеранов.

1970 г. Федеральная корпорация ипотечного кредитования («Фрэдди Мак»)

В то же время негарантированные и незастрахованные правительством ипотечные кредиты из-за отсутствия стандартной документации продолжали быть низколиквидными. Стояла задача вовлечь в рыночный оборот и эти обычные ипотечные кредиты. Именно для этого в 1970 г., двумя годами позже «разгосударствления» «Фэнни Мэй», специальным Законом о чрезвычайном финансировании жилищного строительства была создана Федеральная корпорация ипотечного кредитования – FHLMC, именуемая сокращенно «Фрэдди Мак». Основной целью «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак» стало привлечение новых ресурсов инвестиционного капитала на жилищный рынок путем повышения обращаемости всех ипотечных кредитов и выработки единообразных стандартов для облегчения оборота на вторичном ипотечном рынке. «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак» были наделены полномочиями по покупке как обычных, так и гарантированных ипотечных кредитов. До этого времени «Фэнни Мэй» было разрешено покупать только ипотеки, застрахованные или гарантированные правительством или уполномоченными им лицами.

Такое расширение полномочий имело несколько важных последствий. Первым стала выработка в процессе тесного сотрудничества «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак» твердых стандартных форм, используемых на всей территории США при сделках с обычными ипотеками. Другим последствием были пересмотр и одобрение «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Маком» частных компаний ипотечного страхования. Каждое из агентств поддерживало «одобренный список» частных страховщиков. Для обоих агентств частное ипотечное страхование обязательно в случаях, когда сумма кредита превышает 80% оценочной стоимости залога.

Таким образом, самым значительным результатом поддержки правительства стала организация сильного вторичного ипотечного рынка. Выпуск ценных бумаг, обеспеченных ипотечным залогом, позволил перевести риск от вкладчика, кредитора номер 1, к самому инвестору. Деятельность указанных структур обеспечила первоначальные основы создания вторичного ипотечного рынка, привлечение средств вторичных инвесторов в сферу ипотечного кредитования. Они обеспечили выход системы на очередной, третий этап развития, который характеризуется совершенствованием вторичного рынка ипотек за счет развития финансовых технологий на рынке капитала, позволяющих существенно расширить круг инвесторов жилищных облигаций.

Значение «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак» велико и в настоящее время. Они регулируют и поддерживают вторичный рынок ипотечного кредитования, их деятельность, в конечном счете, оказывает влияние и на условия первоначального ипотечного кредитования. В 1981 г. «Фэнни Мэй» получила полномочия непосредственно участвовать в торговле акциями на Wall Street, и этот механизм вторичного рынка позволил охватить в то время примерно 87% ипотечного кредитования в Соединенных Штатах. В настоящее время «Фэнни Мэй» является шестой по величине корпорацией в США.

«Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак» обеспечивают два вида услуг рынку капитала, они предоставляют банкам механизм, который позволяет им:

· продавать кредиты;

· трансформировать кредиты в ценные бумаги, обеспеченные ипотечным залогом.

Приобретенные займы финансируются одним из двух способов. В одном случае их можно держать в портфеле, используя разницу между процентом, полученным по займу, и стоимостью приобретения. В другом случае закладные могут быть объединены в фонд с похожими займами и проданы как ценные бумаги другим инвесторам. В этом случае обычно между процентами с закладных в фонде и выплатой инвесторам по ценным бумагам разница меньше, однако она более устойчивая. Отсюда меньшая потребность в средствах. Этот процесс, который обычно называют секьюритизацией, может принимать множество различных форм. Он впитал в себя все разнообразие видов и классов ценных бумаг. Обычно эти ценные бумаги известны как «fannie maes» или «freddi maes», по названию организаций, их выпускающих. Обе корпорации выпускают долговые и ценные ипотечные бумаги через брокерские фирмы на Wall Street.

 

1983 г. Обеспеченное ипотечное обязательство

Наряду с участием правительства в формировании ипотечного рынка сами финансовые рынки разработали ряд новых технологий, которые оказали существенное влияние на становление этого рынка. Спад на рынке недвижимости, наблюдавшийся в США в 80-е годы, и методы, применявшиеся для преодоления сложившейся ситуации, привели к ряду значительных перемен на рынках ипотечного капитала. Эти перемены навсегда изменили способы финансирования операций с недвижимостью в США. В 1983 г. был применен новый инструмент для работы на вторичном рынке ценных бумаг, который явился подлинной новацией на ипотечном рынке. Он известен под названием «Обеспеченное ипотечное обязательство». Использование данного инструмента позволило ссудо-сберегательным компаниям «переупаковывать» ипотечные обязательства таким образом, чтобы удовлетворить инвесторов, которые до этого не выступали в качестве покупателей ипотечных инструментов.

Это привело к расширению числа участников рынка. Например, традиционные инвесторы, такие как пенсионные фонды, приобретают инвестиционные инструменты с более длительными сроками обращения, а фонды, осуществляющие операции с инструментами денежного рынка, покупают инвестиционные продукты со сроками обращения менее одного года. Внедрение «Обеспеченного ипотечного обязательства» стимулировало спрос на ипотечные продукты по более низким процентным ставкам. В 90-е годы специалисты по разработке финансовых продуктов, работающие в инвестиционных банках, начали создавать «Обеспеченные ипотечные обязательства» таким образом, чтобы их структура не отпугивала своей сложностью потенциальных инвесторов по принципу«чем проще, тем лучше». Инвесторы, вкладывающие средства в ценные бумаги, обеспеченные закладными, должны понимать суть инструментов, которые они приобретают.

 

Секьюритизация ипотечных обязательств

Таким образом, мы отмечаем важное дополнение к собирательному образу современной классической ипотеки. Совершенствование системы ипотечного кредитования идет по пути повышения ликвидности долговых обязательств. В развитие этой мысли заметим, что в условиях современности эта финансовая технология, получившая название «секьюритизация», является инструментом повышения ликвидности ипотечных обязательств. Секьюритизация – это трансформация ипотечных кредитов в более ликвидную форму, т.е. выпуск ценных бумаг, обеспеченных ипотечными закладными. В США длительное время наблюдались спонсорство и поддержка правительства. В настоящее время этот рынок не обращается к правительственным гарантиям и даже к банкам как основному источнику кредитования строительства многоквартирных домов. Ипотечный рынок стал основным источником финансирования для строительства и покупки многоквартирных домов. Когда финансисты обращаются ко вторичному рынку, то получают значительно более широкую базу для финансирования, чем если бы обращались к банкам. В США рынок коммерческих ценных бумаг начался с 5 млрд. долларов в 1991 г. и возрос до 80 млрд. долларов в 1998 г.

Развитие секьюритизированного рынка в Соединенных Штатах происходило  следующим образом. В 80-е годы начался сильный спад на рынке недвижимости. Падала стоимость недвижимости, что приводило к увеличению случаев невыполнения кредитных обязательств. В результате многие банки, а также страховые компании, которые были основными источниками финансирования на этом рынке, забрали свои деньги; а когда кредиты на многоквартирные дома оказались обречены на провал и их необходимо было рефинансировать, прежние источники отказались делать это. В 90-е годы наблюдался очень заметный кризис ссудо-сберегательной системы страны, в который попали сотни, а то и тысячи компаний. Соединенным Штатам пришлось создать специальное агентство для того, чтобы оно могло взять на себя обязанности обанкротившихся банков с их кредитами. Этот институт назывался «Резолюшн Траст Корпорэйшн» – RTC.

В результате у этой компании оказались на руках сотни миллиардов так называемых безнадежных кредитов. И чтобы каким-то образом избавиться от них, компании пришлось выйти на частный секьюритизированный рынок и создавать специальные структуры, инструменты, с помощью которых можно было бы разрешить проблему. Технологию секьюритизации, которая используется в Соединенных Штатах, начинают применять и в других европейских странах. В этих странах банки все еще вкладывают большие средства в коммерческие и многоквартирные кредиты и используют их в своих банковских портфелях. В связи с тем, что они хотят более эффективно использовать свои капиталы, они тоже начали применять секьюритизацию, но постепенно.

 

Привилегии «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак»

«Фэнни Мэй» [1] и «Фрэдди Мак» [2] имеют схожую организацию и пользуются одинаковыми федеральными привилегиями. И та, и другая являются акционерными корпорациями, чьими акциями торгует Нью-йоркская Биржа. Обеими руководят Советы директоров, состоящие из 18 членов Совета, из которых 13 выбирают акционеры, а пятерых назначает президент. Обе должны иметь штаб-квартиры в Вашингтоне (округ Колумбия, столичная территория); они являются объектом наблюдения (но не управления) федеральной полиции в вопросах безопасности, порядка регулирования и финансового мониторинга.

Обе корпорации ограничены одной линией деятельности (жилищная ипотека) и получают различные официальные привилегии для помощи в выполнении задачи. Эти привилегии таковы:

· кредитная линия Казначейства США в размере до 2,25 млрд. долларов;

· право продавать ценные корпоративные бумаги без ограничения через финансовые институты, регулируемые государством (в основном, банки и сберегательные ассоциации), отнесение ценных ипотечных бумаг, которые они выпускают или гарантируют, к категории second-lowest credit risk (второй наименьший кредитный риск) в депозитных учреждениях;

· право их долговых обязательств служит гарантией общественных депозитов;

· право на продажу их ценных бумаг через Федеральный резервный открытый рынок;

· освобождение от государственных и местных налогов (кроме налога на собственность и федеральных налогов на прибыль);

· освобождение от регистрационных требований по ценным бумагам и биржевых комиссионных;

· полномочие использовать федеральные резервные банки в качестве финансовых агентов.

Несмотря на эти привилегии, в современных условиях обязательства «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак» не являются обязательствами правительства, и они не гарантируются казначейством США. Корпорации также не принадлежат государству. Тем не менее, тот факт, что правительство поддерживает их, свидетельствует о том, что оно не допустит провала ни одной из этих компаний. Наконец, инвесторы всегда требуют с корпораций меньшие проценты, чем с остальных предприятий. Из-за своего особенного статуса и предположения, что обязанности этих компаний могут в какой-то степени считаться обязательствами Федерального правительства, в 1992 году были предприняты меры по созданию официальной системы регулирования безопасности и стабильности их деятельности.

 

Департамент жилищного и городского развития

Регулирование деятельности и политика наблюдения осуществляются Департаментом жилищного и городского развития. Этот контроль выражается, в основном, в наблюдении руководящих органов. Регулирование безопасности и стабильности, а также мониторинг ведутся Офисом по надзору за федеральными жилищными предприятиями – OFHEO – независимым агентством, работающим с Департаментом жилищного и городского развития  – HUD, но не находящимся у него в подчинении.

В США существует большое количество ипотечных структур. Это как частные участники рынка, так и агентства разного уровня. Особое место среди них занимает такая организация, как Департамент жилищного и городского развития. Основными целями деятельности HUD являются:

достижение наилучших форм выполнения основных правительственных программ, которые предусматривают оказание помощи городскому строительству и развитию других населенных пунктов;

–оказание помощи президенту в достижении максимальной координации различных форм деятельности на федеральном уровне.

HUD является федеральным агентством, в его состав входят Федеральная жилищная администрация и «Джинни Мэй» [3].



[1] Крупнейшее американское ипотечное агентство. Основано Ф. Рузвельтом в 1938 году с целью организации вторичного рынка ипотечных займов.

[2] Крупнейшее американское ипотечное агентство.

[3] Государственная национальная ипотечная ассоциация.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100