Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Закономерности и стратегия развития нотариального сообщества

04.03.2011

Н.Ф. Шарафетдинов,

нотариус г. Москвы, кандидат юридических наук

 

Аннотация. В статье рассматриваются концепция проекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» и сам проект этого закона. На исторических примерах автор доказывает, что принятие этого законопроекта во многом зависит от политических реалий и от настроений правящей элиты.

Ключевые слова: законопроект, социально-политический заказ, общественная потребность в развитии нотариата, институты государства и гражданского общества, нотариальное сообщество.

 

Legitimacy and Strategy of Development of Notarial Community

N.F. Sharafetdinov, Notary in Moscow, Candidate of Law

Annotation. The article considers the concept of the draft of federal law “On Notariat and Notarial Activity in the Russian Federation” and the draft itself of this law. Referring to historic examples the author proves that adoption of this bill in many ways depends on political realia and on the spirit of the ruling elite.

Keywords: bill, social and political order, public necessity in development of the notariat, institutions of state and civil society, notarial community

Распоряжением президента Московской городской нотариальной палаты № 134 от 07 октября 2009 года в связи с ее участием в составе рабочей группы при Министерстве юстиции Российской Федерации в разработке проекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» автор данной статьи был привлечен к работе над законопроектом как один из представителей рабочей группы, образованной при Московской городской нотариальной палате. Публикуя некоторые размышления и предложения, возникшие во время работы, автор искренне надеется, что их критическое обсуждение коллегами может быть полезно для разработки нового закона о нотариате, который давно столь необходим российскому обществу и государству.

 

Дискуссия по законопроекту

Опубликованные концепция проекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» и сам проект этого закона (далее – законопроект, проект закона о нотариате) в целом имеют довольно ясные очертания. Изучение этих документов позволяет понять: 1) идеологию, 2) научную концепцию, 3) теоретическую конструкцию, 4) основанные на них нормы, 5) достоинства, противоречия и недостатки. При этом необходимо ясно осознавать, что на содержание законопроекта и юридическое качество его подготовки повлияло множество объективных и субъективных факторов. Кратко обозначим лишь некоторые из них. Существуют принципиальные идеологические различия в понимании сущности самого социально-политического заказа на новый закон о нотариате между бюрократией, с одной стороны, и гражданским обществом и нотариальным сообществом, с другой. Законопроект подготовлен ограниченным кругом специалистов, имеющих не всегда совпадающие воззрения на предназначение, сущность, природу, функции и вектор развития российского нотариального феномена. Различия в подходах к пониманию и трактовке идеологии нового закона, его научной концепции, теоретической конструкции и конкретных норм определяются не только принадлежностью разработчиков к различным правовым школам – свердловской, ленинградской, московской – но в первую очередь их принадлежностью к различным профессиональным группам: нотариусам, ученым, госслужащим. Подготовка законопроекта усложняется неизбежными различиями и компромиссами по ряду ключевых вопросов организации, деятельности, объема полномочий нотариата и тарификации нотариальных действий, существующими между нотариальным сообществом (институтом, близким к институтам гражданского общества), и Министерством юстиции РФ (органом исполнительной государственной власти). Важно понимать, что эти мировоззренческие, теоретические и политические различия во взглядах оказали влияние на несовпадающие, порой противоречивые подходы к практическому решению и нормативному воплощению положений законопроекта. Изложенное в нем объективно ограничивает интеллектуальный, профессиональный и социальный потенциал обсуждаемого законопроекта. Разработчики спешили завершить работу в короткие сроки, установленные Минюстом. Отсюда следует вывод о том, что, несмотря на масштабность и результативность проделанной работы, законопроект требует серьезной доработки по форме и содержанию.

Представляется, что для дальнейшего совершенствования законопроекта перед началом официальных обсуждений в Правительстве РФ и Парламенте необходима целенаправленная, продуманная и хорошо организованная работа по вовлечению максимально большого числа нотариусов и других экспертов к обсуждению законопроекта с целью его всесторонней экспертизы, устранения недостатков, генерирования новых идей и предложений. Федеральная нотариальная палата, региональные нотариальные палаты, межрегиональные координационно-методические семинары, Центр нотариальных исследований при Федеральной нотариальной палате, Институт нотариата юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, Фонд развития правовой культуры, журнал «Нотариальный вестникъ» проводят работу по подготовке и обсуждению законопроекта. Информация об этом содержится, например, в выступлении вице-президента Федеральной нотариальной палаты В.В. Яркова на внеочередном Собрании представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации в ноябре 2010 года [1]. Очевидно, что эта работа имеет свои положительные результаты. Однако также очевидно и то, что применяемый традиционный подход исчерпал себя и не дает возможности дальнейшего эффективного использования всех ресурсов экспертного и, прежде всего, самого нотариального сообщества. Необходимо признать, что большая часть нотариусов по организационным и иным причинам не смогла принять реального участия в подготовке и обсуждении законопроекта. Кроме того, опыт, например, рабочей группы при Московской городской нотариальной палате показывает, что ряд предложений, достойных, по мнению автора, широкого обсуждения, не были приняты. Не ясен до конца механизм мониторинга процесса обсуждения и учета замечаний и предложений. Важно понимать, как оцениваются эти замечания и предложения. Нотариальному сообществу необходимо знать, кто и как принимает окончательное решение о включении или не включении их в текст законопроекта. В этой связи представляется важным создать специальную комиссию по учету замечаний и предложений. При этом очевидно, что включение в состав этой комиссии только разработчиков было бы методологической ошибкой: они уже высказали свою позицию в тексте законопроекта. Объективно авторы не могут быть «судьями в своем деле» и критически оценивать собственное произведение. Сознательно, а скорее, подсознательно любой автор оказывается в плену принятой им модели и схемы ее воплощения. Природа закона такова, что никто не обладает монопольным правом на него, даже те, кто вложил столько труда в его разработку. В конечном счете, законопроект является коллективным продуктом и общественным достоянием.

В силу этих и других причин следующим необходимым и логичным этапом в работе над проектом нового закона о нотариате, по мнению автора, должно стать его обсуждение в форме дискуссии. При этом важно понять, какую именно дискуссию предлагает автор, и чем она отличается от уже проведенного обсуждения. Принципиально важна и крайне необходима максимально широкая по охвату аудитории и кругу рассматриваемых вопросов качественно новая дискуссия с использованием новейших интернет-технологий. Именно такая дискуссия способна придать «второе дыхание» законопроекту перед предстоящими сражениями за судьбу нового закона о нотариате.

Для эффективности предлагаемой дискуссии важно соблюдение двух ключевых условий: свободного характера дискуссии и интернет-технологичного способа ее организации.

Свободный характер дискуссии означает, что в процессе дискуссии: 1) может участвовать любой желающий; 2) обеспечена безопасность (психологическая, профессиональная) и, при желании, анонимность участников; 3) могут обсуждаться любые вопросы в диапазоне от общих теоретических проблем до самых конкретных прикладных; 4) запрещена идеологическая цензура; 5) осуществляется критика; 6) участвуют разработчики законопроекта, в том числе представители Минюста, разъясняющие смысл подготовленных ими норм законопроекта.

Использование новейших интернет-технологий предполагает: 1) организацию специального форума в Интернете; 2) диалог в форме проведения серии веб-конференций различного уровня для онлайн-встреч и совместной работы; 3) техническое обеспечение реального и оперативного доступа любого желающего к участию в дискуссии; 4) независимый мониторинг процесса дискуссии в форме экспертных оценок, анализа и обобщения; 5) максимально возможное использование результатов дискуссии для улучшения качества законопроекта.

Жанр дискуссии как особой формы обсуждения имеет свои принципы, логику и этику. Дискуссия обязательно включает критику. Этимология слова «критика» (от греч. kritike) означает искусство разбирать, судить. Критика – это разбор, анализ, обсуждение чего-либо с целью оценить достоинства, обнаружить и исправить недостатки. В науке критика – это исследование, научная проверка правильности и подлинности чего-либо. Очевидно, что для нашей дискуссии необходима именно такая конструктивно-созидающая критика, а не деструктивно-обструкционистское обсуждение законопроекта.

Для наших целей необходим определенный синтез двух видов дискуссий: аподиктической и эристической [2]. Этика дискуссии ставит перед участниками в качестве одной из основных задач не допустить ее перехода в спор как фазу негативного развития дискуссии. Спор, как известно, характеризуется непримиримостью сторон, преобладанием софистических подходов, переходом на эмоциональный уровень обсуждения в ущерб смысловому.

Плодотворная дискуссия возможна лишь при использовании специальных принципов ее проведения:

– содействия возникновению альтернатив, множественности мнений и путей решения проблемы;

– конструктивности критики;

– адекватности восприятия и высказываний;

– обеспечения социальной и психологической защищенности участников дискуссии.

Эти принципы формируют нормы взаимодействия и регламентируют деятельность участников дискуссии. Так, например, принцип содействия возникновению альтернатив, множественности мнений и путей решения проблемы определяет необходимость анализировать ситуацию или проблему с точки зрения оппонентов и интересов дела, а не исходя лишь из собственного понимания проблемы и личных целей. Он развивается в условиях альтернатив, когда рассматриваются несколько точек зрения на проблему. В случае нарушения принципа адекватности восприятия и высказываний подменяется основная цель дискуссии, поскольку происходит переход от процесса состязания различных логик развития мысли к процессу противоборства амбиций. Принцип обеспечения социальной и психологической защищенности личности в процессе дискуссии требует непричинения психологического ущерба участникам дискуссии. Соблюдение этого правила создает условия для раскрепощения личности, без которого невозможно творческое состояние, оригинальное мышление, генерирование идей, нестандартность подходов и формулирование предложений.

Примером социальной полезности максимально открытой и широкой по охвату аудитории и кругу рассматриваемых вопросов дискуссии с использованием интернет-технологий является обсуждение проекта закона «О полиции», инициированного Президентом РФ вопреки мощнейшему сопротивлению со стороны органов внутренних дел. Как известно, законопроект, касающийся каждого, вызвал большую заинтересованность людей и шквал откликов. Интернет «взорвался». Примером продуктивной организации такого рода дискуссии является сайт «Российской газеты» [3], где проект закона о полиции был выложен для широкого общественного интернет-обсуждения. Полезный опыт, с точки зрения структурирования дискуссии в Интернете, демонстрирует специализированный форум «Закон “О полиции”» [4], где проходило и проблемное, и постатейное (!) обсуждение законопроекта широким кругом граждан и экспертов. Участники обсуждения проекта закона о полиции сделали более 20 тысяч предложений и поправок. В результате из проекта были исключены, например, неприемлемые, с точки зрения конституционных прав человека и гражданина, положения о презумпции законности действий полицейского. Вместе с тем многие предложения граждан, включая нормы по усилению и конкретизации форм общественного контроля деятельности полиции, не были приняты парламентским большинством. Закон о полиции принят и вступает в силу с 1 марта 2011 года. Президентом РФ принято решении о вынесение на подобное всенародное обсуждение всех общественно значимых законопроектов.

Еще одним примером нестандартного и результативного подхода к обсуждению проблем и выработке решений на основе использования интернет-технологий является деятельность Межсоборного присутствия Русской православной церкви. Межсоборное присутствие является постоянно действующим совещательным органом, созданным для того, чтобы в период между соборами Русской православной церкви архипастыри, пастыри, монашествующие и миряне (ученые, публицисты, деятели искусства) обсуждали злободневные вопросы, стоящие перед церковью. Присутствие не принимает решения, а готовит экспертную оценку или проекты документов Поместного Собора, Архиерейского Собора, Священного Синода. В ходе дискуссий обсуждались, например, проекты следующих документов: «Общественная деятельность православных христиан», «Практика заявлений и действий иерархов, духовенства и мирян во время предвыборных кампаний. Проблема выдвижения духовенством своих кандидатур на выборах», «О принципах организации социальной работы в Русской Православной Церкви», «Временное положение о материальной и социальной поддержке священнослужителей, причта, сотрудников церковных учреждений и их семей». Из материалов Архиерейского Собора, проходившего в феврале 2011 года, следует, что все комментарии, оставленные участниками дискуссии под публикациями проектов, в той или иной мере нашли свое отражение в измененных проектах документов. Некоторые предложения специально зачитывались в ходе обсуждения, что сыграло положительную роль в окончательной редакции принятых документов. Ни один из них не остался без реакции со стороны интернет-сообщества.

В Интернете уже существуют «стихийные» форумы, на которых обсуждают опубликованный проект закона о нотариате, однако вряд ли их можно отнести к эффективным. И дело не в том, что на этих форумах проходит непрофессиональное обсуждение. Напротив, это очень заинтересованные и в большинстве квалифицированные высказывания, где можно найти и аналитику, и критику, и предложения, заслуживающие внимания. Их неэффективность определяется несоблюдением стандартов конструктивной и креативной дискуссии, сформулированных в данной статье и выводящих обсуждение на качественно более высокий уровень. Отсюда и главные недостатки форумов, которые можно определить как преобладание негативно-эмоционального обсуждения над конструктивной критикой, противоречивое понимание и толкование одних и тех же положений нормативных актов, отсутствие обратной связи (профессионального диалога) участников с разработчиками. Яркой иллюстрацией всех плюсов и минусов «стихийного» форума является обсуждение Правил нотариального производства.

Хотел бы обратить особое внимание на еще один часто не осознаваемый, но реально существующий эзотерический эффект свободных интернет-дискуссий. Он чрезвычайно важен для укрепления духа российских нотариусов. В одной из их конференций коллега так сформулировала этот феномен: «Поймала себя на мысли, что конференция раскрывает нотариусов не только как правовых специалистов, но и вмещает в себя русло их эмоций, переживаний, всех человеческих ощущений. Думаю, так глубоко нотариуса нигде не увидишь... Кто-то может сказать, что это все лишнее, некая "слабость духа", но я убеждена, что говорить об этом могут, не скрывая своих сомнений, сильные люди, желающие что-то изменить в лучшую сторону. А "внешняя броня" – она обманчива, но и через нее люди должны видеть в нотариусе, прежде всего, человека».

Автор убежден, что при правильной организации дискуссии будут получены социально значимые результаты. Смысловым результатом дискуссии, в ходе которой будут выявлены и исключены неточности и ошибки, высказаны замечания и предложения, станет улучшение качества нового закона по форме и содержанию. Ее профессионально-обучающим результатом станет более глубокое и правильное понимание правового содержания его норм всеми участниками дискуссии. Она станет своеобразным масштабным повышением квалификации нотариусов и подготовкой правоприменителей к работе в условиях действия нового закона. Консолидирующим результатом демократической дискуссии станет объединение нотариального сообщества в ходе выработки согласованной позиции по положениям законопроекта и отстаивания ценностей латинского нотариата как публично-правового правозащитного и правоприменительного института. Психологическим результатом дискуссии станет принятие нотариусами закона, подготовленного самим нотариальным сообществом, а не отторжение его как навязанного извне. Произойдет определенное перераспределение ответственности за законопроект между разработчиками, президентом Федеральной нотариальной палаты, Правлением Федеральной палаты и остальными участниками дискуссии. С точки зрения предстоящих сражений за законопроект те, кто будут участвовать в его обсуждениях в органах исполнительной и законодательной власти, пройдут наилучший мастер-класс в ходе нестандартной, открытой и неформальной, дискуссии. В более широком историческом контексте участие в дискуссии даст нотариусам чувство глубокого профессионального и нравственного удовлетворения как граждан, активно сопричастных к процессу совершенствования российского нотариата для общественного блага и процветания России.

Дискуссия в новом формате не простая вещь, но ее организация вполне по силам и руководителям нотариальных палат, и активу палат, и всему нотариальному сообществу, успешно решавшему и более сложные задачи.

 

Исторический опыт подготовки законопроектов о нотариате

Анализируя общую ситуацию, складывающуюся в связи с подготовкой очередного проекта закона о нотариате, необходимо понимать, что при всей важности она не является принципиально новой. В современной российской истории уже не однажды возникала подобная ситуация. Изучение истории предшествующих законопроектов дает знание, помогающее выработать правильные тактику и стратегию нотариального сообщества в условиях авторитарной парадигмы общественного развития. Даже краткий обзор их судеб поучителен и симптоматичен. Автор заранее приносит свои извинения за возможные неточности в последующем описании, надеясь на помощь коллег в уточнении современной истории законопроектов о нотариате. Однако в контексте данной статьи важно то, что практическая судьба всех предшествующих законопроектов тенденциозно одинакова.

1995

Подготовлен и внесен в Государственную Думу первый после принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате законопроект (проект В.С. Репина) [5]. В законопроекте предлагалось решение формально-юридических и содержательно-политических задач. Во-первых, название закона «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» в соответствии с новой конституционной классификацией законов изменялось на Федеральный закон «О нотариате». Во-вторых, появилась принципиально новая норма о праве нотариусов избираться в законодательные органы государственной власти при одновременном сохранением за ними должности нотариуса. В-третьих, нотариальным палатам придавался правовой статус общественных организаций.

Законопроект был принят Государственной Думой РФ, одобрен Советом Федерации РФ, но отклонен Президентом Российской Федерации в связи с его несоответствием Конституции Российской Федерации и действовавшему на тот момент Закону СССР «Об общественных объединениях».

1996

Представители Федеральной нотариальной палаты включены в рабочую группу, образованную Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы, для доработки Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате», отклоненного Президентом Российской Федерации. Руководитель группы – заместитель министра юстиции Ю.М. Степанов. После изучения замечаний Президента принято принципиально важное решение о разработке нового проекта федерального закона о нотариате. В предельно сжатые сроки (около двух месяцев) подготовлен качественно новый проект закона, соответствующий по форме и содержанию всем установленным стандартам полноценного федерального закона (проект А.И. Тихенко). Коренным образом изменены и общая, и особенная части. Законопроект содержит предложения по усовершенствованию взаимодействия органов государственной власти и нотариата. В нем конкретизируется порядок взаимодействия органов юстиции и нотариальных палат всех уровней, предусматривается переход нотариата на единую организационную систему нотариата латинского типа, вводятся объективные критерии определения количества нотариусов в нотариальном округе: их число устанавливается в зависимости от численности населения, проживающего на территории соответствующего нотариального округа, уровня экономического развития региона и количества предприятий и организаций в округе, количества нотариальных действий, совершенных в предшествующий период. Проведена большая работа по уточнению всего понятийного аппарата: определены статус нотариуса как публичного должностного лица, статус нотариальной палаты как особой формы некоммерческих организаций, основанной на обязательном членстве нотариусов, предлагается введение нотариального партнерства. Предусмотрена особая доказательственная сила нотариального акта. Расширены полномочия нотариусов, в том числе установлены  обязательная нотариальная форма всех сделок с недвижимостью, а также обязательное нотариальное удостоверении договоров об учреждении юридических лиц. Подробно разработаны правила совершения всех нотариальных действий. Предлагается новая система тарификации нотариальных действий.

Законопроект вынесен на обсуждение общего собрания представителей региональных палат, собраний региональных нотариальных палат, собрания Федеральной нотариальной палаты. Проект рассмотрен Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы РФ. Совет Государственной Думы принял решение о направлении проекта на заключение в свои профильные комитеты и фракции, в соответствующие комитеты Совета Федерации, а также в Администрацию Президента, Правительство, Министерство юстиции, Генеральную прокуратуру, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Институт государства и права Российской академии наук, Научно-исследовательский институт изучения проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре, Совет судей Российской Федерации.

Законопроект прошел экспертизу Международного союза латинского нотариата и получил высокую международную оценку.

Проект органично учитывал современный мировой опыт развития латинского нотариата и российские особенности. Он стал фундаментом и базовой моделью для всех последующих прогрессивных проектов закона о нотариате.

Одновременно Федеральной нотариальной палатой подготовлены предложения по комплексному совершенствованию налогового и гражданского законодательства, относящегося к деятельности нотариата. По просьбе министра юстиции РФ подготовлена аналитическая записка «Концепция реформирования нотариата в контексте стратегии и тактики развития Министерства юстиции Российской Федерации».

Однако в силу политической конъюнктуры и в первую очередь идеологического и политического непринятия законопроекта депутатами КПРФ и регрессивной частью руководства Минюста проект закона вначале «притормозили», а затем и вовсе «отложили в долгий ящик» [6]. В итоге закон, объективно необходимый гражданам, обществу и государству, принят не был.

1998

По инициативе Комитета по законодательству и судебной реформе Государственной Думы и Министерства юстиции была создана рабочая группа (руководитель – депутат В.В. Гребенников, заместитель председателя Комитета ГД РФ по законодательству и судебно-правовой реформе, председатель подкомитета ГД РФ по вопросам гражданского, хозяйственного и финансового законодательства), подготовившая очередной проект закона о нотариате. Его основными идеологическими и политическими заказчиками стали КПРФ и наиболее регрессивная часть руководства Минюста. Идеология законопроекта заключалась в политическом реванше и реставрации государственного нотариата советского типа. Под видом усиления государственного контроля предлагалось, по сути, тотальное государственное вмешательство в деятельность нотариата и наделение органа юстиции правом: 1) определения количества нотариусов в нотариальном округе; 2) решающего голоса при голосовании по итогам конкурса; 3) назначения нотариуса; 4) проверки профессиональной деятельности нотариуса; 5) приостановки деятельности нотариуса; 6) лишения нотариуса права нотариальной деятельности с последующим правом нотариуса обращения в суд для обжалования; 7) контроля за деятельностью нотариальных палат с правом роспуска органов нотариального самоуправления. Ликвидировался институт совместных полномочий и решений органа юстиции и нотариальной палаты. Устанавливалась экономически несостоятельная система тарификации нотариальных действий. Нотариальным палатам был придан статус общественных организаций, радикально ослаблялась система корпоративного самоуправления и контроля [7].

Одновременно с подготовкой антинотариального законопроекта был инициирован процесс в Конституционном Суде Российской Федерации по делу «О проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 “Основ законодательства Российской Федерации о нотариате”». Оппоненты нового российского нотариата оспаривали как неконституционные статьи Основ, закрепляющие правовое положение и полномочия нотариальных палат, обязательность членства нотариусов в нотариальных палатах, совместные полномочия органа юстиции и нотариальной палаты и другие ключевые статьи закона, являющиеся нормативным воплощением принципов и модели нотариата латинского типа.

С большим трудом Федеральной нотариальной палате совместно с президентами региональных палат и органами власти большинства субъектов Российской Федерации удалось заблокировать принятие антинотариального и регрессивного закона.

2003

В рамках работы по подготовке законопроекта о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, проводимой рабочей группой, возглавляемой заместителем руководителя Администрации Президента РФ по правовым вопросам Д.Н. Козаком, создана подгруппа по подготовке проекта федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации» (проект Е.Н. Клячина). Руководитель – заместитель председателя Комитета по законодательству Государственной Думы РФ Е.Б. Мизулина. В подгруппу вошли нотариусы, ученые, депутаты Госдумы и Совета Федерации, представители Минюста, Минфина, Министерства по налогам и сборам. В короткий срок подготовлена и опубликована концепция проекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». Предполагалось внесение законопроекта в Государственную Думу РФ в качестве законодательной инициативы Президента Российской Федерации. Проведена большая и творческая работа по модернизации базового проекта закона о нотариате А.И. Тихенко. В законопроекте более тщательно проработан и системно сформулирован понятийный аппарат. Предусматривается поэтапный, в течение двух лет, переход нотариата на единую организационную основу на базе внебюджетного фонда. Разграничиваются полномочия субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в сфере нотариата. Сохраняются совместные полномочия нотариальных палат и органов юстиции, определяется порядок их взаимодействия. Расширяются полномочия органов юстиции по осуществлению контроля деятельности нотариусов. Устанавливается возрастной ценз для занятия должности нотариуса и осуществления нотариальной деятельности с 25 до 70 лет. Вводятся дополнительные критерии определения количества нотариусов в нотариальном округе. Предусматривается преимущественное право нотариусов, отработавших не менее трех лет в труднодоступных и экономически слаборазвитых регионах, на замещение вакантной должности нотариуса в более развитом регионе. Расширяется состав квалификационной, конкурсной и апелляционной комиссий. Конкретизируются основания лишения нотариуса полномочий и момент прекращения полномочий. Вводится институт приостановления полномочий нотариуса. Устанавливается имущественная ответственность нотариуса только при наличии его вины и ограниченная размером стоимости, указанной в нотариально удостоверенном договоре. Вводится обязательное страхование ответственности нотариуса нотариальными палатами и Федеральной нотариальной палатой.

Предусматривается доказательственная и исполнительная сила нотариального акта. Расширяется перечень нотариальных актов, имеющих силу исполнительного документа. Расширяется перечень сделок, подлежащих обязательному нотариальному удостоверению: сделки с недвижимым имуществом, одной из сторон которых является физическое лицо, сделки с участием слепоглухонемых, недееспособных и ограниченно дееспособных граждан. Вводятся новые нотариальные действия: удостоверение соглашения о примирительных процедурах, передача (получение) документов на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение протоколов органов управления организаций. Совершенствуются нотариальный процесс и правила совершения нотариальных действий. Устанавливаются новые требования к нотариальным актам. Предлагается введение гербового сбора. Определяется статус нотариального архива как собственности Российской Федерации и предусматривается возмещение расходов нотариуса и нотариальных палат за временное хранение нотариального архива. Совершенствуется система тарификации нотариальных действий с учетом новых экономических реалий.

Вводится ограничение сроков избрания президентом нотариальной палаты любого уровня. Появляется новый высший орган – Всероссийский съезд нотариусов.

Законопроект обсужден в региональных палатах, согласован с Минюстом, состоялись парламентские слушания. Законопроект согласован с правовыми управлениями Государственной Думы и Совета Федерации, профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации. Он дважды обсуждается в Совете Европы и Государственной Думе с участием представителей Совета Европы, известными специалистами права, нотариусами и адвокатами из Германии, Австрии, Франции и получает высокую международную оценку. Проект одобрен рабочей группы Д.Н. Козака.

Одновременно работает группа с участием представителей Федеральной нотариальной палаты, созданная Советом по кодификации гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации с целью разработки концепции совершенствования гражданского законодательства в сфере недвижимости.

Однако без объяснения причин законопроект не был внесен в Государственную Думу РФ [8].

И этот закон, объективно необходимый гражданам, обществу и государству, также принят не был.

2009

1.      Подготовлен авторский проект, разработчиками которого являются Г.Г. Черемных и А.В. Скурлатов. Он был представлен в Администрацию Президента Российской Федерации для внесения в Государственную Думу РФ. Базируясь на фундаменте предшествующих законопроектов, проект содержит положения, необходимые для дальнейшего развития нотариата. Уточняются основные понятия и термины, используемые в законе. Предлагаются принципиальные изменения в системе нотариального самоуправления. Учреждается высший представительный орган – Всероссийский съезд нотариусов со следующей нормой представительства: один представитель от 20 нотариусов – членов нотариальной палаты, но не менее одного представителя от региональной нотариальной палаты. Съезд избирает Совет Федеральной нотариальной палаты в количестве 21 члена, состав которого обновляется на одну треть каждые два года. Взаимоотношения Федеральной нотариальной палаты с региональными палатами регулируются уставом и учредительным договором. Региональная нотариальная палата приобретает членство в Федеральной нотариальной палате после подписания учредительного договора. Нотариальная палата субъекта Федерации не уплачивает членские взносы. Производятся отчисления, необходимые для выполнения функций Федеральной нотариальной палатой. Президенты нотариальных палат и члены выборных органов выполняют свои обязанности на безвозмездной основе.

2.      Рабочей группой Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству подготовлен проект закона «О нотариате в Российской Федерации» для внесения его в качестве законодательной инициативы членом Совета Федерации. Руководитель рабочей группы – заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству К.В. Сурков. В подготовке законопроекта участвовали Н.В. Сучкова и Л.Ф. Лесницкая; некоторые поправки были подготовлены нотариусом И.В. Москаленко. В законопроекте содержатся основные положения законопроектов А.И. Тихенко и Е.Н. Клячина. По концепции членов рабочей группы в связи с необходимостью скорейшего урегулирования «политико-административных» и «экономических» вопросов организации и деятельности нотариата с учетом новых экономических и правовых реалий предлагается вначале принять закон «О нотариате в Российской Федерации». Включение в этот законопроект норм, регулирующих нотариальный процесс и правила совершения нотариальных действий, затягивает обсуждение и принятие законопроекта на неопределенный срок из-за противоречивости действующего законодательства. В этой связи в пояснительной записке к проекту указывается, что правила совершения нотариальных действий будут регулироваться отдельным законом о процедуре и правилах совершения нотариальных действий.

3.         Выступая на внеочередном Собрании представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации в ноябре 2010 года, заместитель министра юстиции РФ сообщил, что существуют и другие инициативы по реформированию нотариата, например, в виде подготовки концепции развития нотариата, «внесенной в качестве законопроекта через депутатов Госдумы» [9].

4.         Федеральной нотариальной палатой подготовлен проект закона о «Нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» (проект М.И. Сазоновой). В работе над проектом участвовали нотариусы, сотрудники Федеральной нотариальной палаты, Центра нотариальных исследований при Федеральной нотариальной палате, Центра нотариата юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, ученые Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, сотрудники Министерства юстиции Российской Федерации, региональные нотариальные палаты. Отсутствует необходимость подробно останавливаться на описании этого законопроекта, поскольку он недавно опубликован, находится в стадии обсуждения и доработки. По мнению автора, что касается особенной части – это самый полный и разработанный проект закона о нотариате, вобравший почти все лучшее из опыта предшествующих проектов, содержащий новые перспективные предложения, учитывающий российский и международный опыт, а также современные потребности развития страны и нотариата.

Проект общей части находится на доработке в Минюсте, поскольку еще не все политические решения, относящиеся к «политико-административным» и «экономическим» аспектам законопроекта, согласованы в высших эшелонах власти. В этой связи его окончательная редакции автору не известна.

Каждый из рассмотренных законопроектов, безусловно, по-своему интересен и вносит определенный вклад в развитие российского нотариата.

 

Думаю, продолжение надо перенести в следующий номер - Катанян

 

Ретроспектива убедительно показывает, что нотариальное сообщество давно имеет востребованный необходимостью дальнейшего социально-экономического развития страны проект закона о нотариате.

На очередном заседании Совета при Президенте РФ по кодификации гражданского законодательства обсуждалась стратегия развития нотариата. Документ подготовлен Центром развития континентального права и рекомендован для обсуждения Комитетом Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству. На заседании присутствовали представители Министерства юстиции, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В выступлениях высказывалась мысль о необходимости реформирования института нотариата, не отвечающего современным потребностям гражданского общества, экономических реформ, социальных преобразований в силу его невостребованности в достаточном объеме в сфере всех гражданско-правовых отношений. Заместитель министра юстиции отметил, что подготовка закона «О нотариате и нотариальной деятельности» является первоочередной задачей для Министерства юстиции и Федеральной нотариальной палаты. Он сообщил, что проект закона о нотариате практически готов. Однако целесообразно дождаться завершения работы над гражданским законодательством для того, чтобы синхронно выстраивать нормы закона о нотариате, основываясь на базовом законодательстве. Этот же тезис был повторен им на внеочередном собрании представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации в ноябре 2010 года.

Принятие закона, объективно необходимого гражданам, обществу и государству, вновь отложено.

Таковы факты. Научное осмысление исторического опыта подготовки законопроектов о нотариате, а в конечном счете, опыта развития института нотариата, позволяет увидеть устойчивую последовательность (общую тенденцию) некоторых событий и явлений, а также обнаружить повторяющиеся существенные связи между ними (закономерности).

В самом обобщенном виде тенденцию можно описать следующим образом. В связи с развитием экономических и гражданско-правовых отношений существует объективная общественная потребность в развитии российского нотариата. Нотариальное сообщество разрабатывает необходимые проекты законов. Однако государство не принимает эти законы.

По мнению автора, изучение современной истории проектов законов о нотариате позволяет раскрыть закономерности, отражающие онтологию российского нотариата как публично-правового правозащитного и правоприменительного института в условиях посттоталитарного государства и авторитарной парадигмы общественного развития.

1.         Проекты законов о нотариате инициируются органами государственной власти, а не нотариальным сообществом.

2.         Законопроекты инициируются не в связи с необходимостью совершенствования нотариата как важной и самостоятельно общественной задачи, а исключительно как побочное явление в связи с необходимостью решения иных задач: разграничения предметов ведения и полномочий органов власти, судебной реформы, реформы гражданского законодательства.

3.         Нотариат как публично-правовой правозащитный и правоприменительный институт не является центральной темой проводимых реформ и находится на периферии государственного интереса.

4.         В первую очередь неизменно само нотариальное сообщество готовит качественный для своего времени законопроект, учитывающий потребности России и международный опыт успешного функционирования латинского нотариата.

5.         Государство по идеологическим и политически конъюнктурным причинам, а также под влиянием антинотариального лобби не принимает закон, объективно необходимый гражданам, обществу и государству.

6.         Нотариальное сообщество, обладая необходимым опытом и интеллектуально-профессиональным потенциалом для разработки качественного проекта закона о нотариате, не имеет политического ресурса, необходимого для законодательной инициативы по принятию закона о нотариате, а главное, по обеспечению его принятия.

7.         Систематически инициируются антинотариальные антиправовые законопроекты, опасные для граждан, общества и государства.

8.         Целенаправленно формируется система законодательства и гражданско-правовых отношений, игнорирующая нотариат как эффективный публично-правовой правозащитный и правоприменительный институт. Принимаются законы, передающие нотариальные функции и полномочия бюрократии и непрофильным профессиональным сообществам.

9.         Нотариат вытесняется из сферы ключевых гражданско-правовых отношений на периферию социальных и политических общественных отношений.

10.       Отсутствие закона о нотариате, адекватного современным реалиям, приводит к искажению правового пространства и российской системы законодательства. Образуется правовой вакуум, который заполняется инородными институтами, квазиюридическими технологиями и деформированными деловыми обыкновениями.

11.       Наносится ущерб участникам гражданско-правовых отношений, обществу и государству.

12.       Ослабляется правовая безопасность граждан, общества и государства.

Какие практические уроки, полезные для принятия закона о нотариате, необходимо извлечь нотариальному сообществу из этого исторического опыта? По мнению автора, полученное знание чрезвычайно актуально. У нотариального сообщества нет необходимого политического ресурса, но есть знание, которое является самым сильным орудием. Оно дает возможность правильно понимать сложившуюся ситуацию, прогнозировать ход событий, выработать и проводить эффективную тактику и стратегию действий нотариального сообщества в процессе подготовки и принятия законопроекта.

Тактика и стратегия нотариального сообщества

Как известно, сегодня предлагается следующий алгоритм (сценарий № 1) принятия закона о нотариате. Вначале принимается новый Гражданский кодекс Российской Федерации, затем на его базе принимаются новые законы, среди которых и закон о нотариате. Это идеальная логика для правового государства с прочными правовыми традициями и высокой правовой культурой. Хочется верить, что именно так и произойдет. Однако нотариальному сообществу не следует игнорировать уроки истории. Политический реализм обязывает предвидеть и иной ход развития событий, быть готовым к нему и, главное, иметь решения для любого сценария. Рассмотрим некоторые из них.

Сценарий № 2. Будет принят новый Гражданский кодекс РФ. Но в нем не будет ничего принципиально нового с точки зрения развития нотариата как публично-правового правозащитного и правоприменительного института. Все прогрессивные предложения будут выхолощены в процессе обсуждения и принятия Гражданского кодекса мощнейшим антинотариальным лобби.

Новый закон о нотариате не будет принят.

Сценарий № 3. Будет принят новый Гражданский кодекс РФ. Только в нем не будет ничего принципиально нового с точки зрения совершенствования нотариата. Все прогрессивные предложения будут выхолощены в процессе обсуждения и принятия Гражданского кодекса РФ мощнейшим антинотариальным лобби. В очереди новых законов, которые будут приниматься в связи с необходимостью приведения их в соответствие с новым Гражданским кодексом, закон о нотариате будет далеко не первым.

Спустя продолжительное время новый закон о нотариате будет принят. Причем в нем будут отсутствовать ключевые предложения, направленные на совершенствование нотариата, расширение его полномочий и реализацию имеющегося потенциала. Антинотариальное лобби добьется принятия закона, общая часть которого будет типичной для уже известных антинотариальных законов, а особенная часть будет представлять собой набор инструкций о порядке совершения социально малозначимых действий.

Сценарий № 4. Будет принят новый Гражданский кодекс РФ, во многом соответствующий опубликованному проекту.

Будет принят новый закон о нотариате, во многом соответствующий опубликованному проекту.

Однако в «обмен» на расширение полномочий в традиционных для нотариата гражданско-правовых отношениях на нотариат будут возложены дополнительные публичные обязанности, не свойственные природе нотариата и связанные не с частноправовыми, а публично-правовыми общественными отношениями.

Предшествующий опыт показывает высокую степень реальности того, что в качестве «компенсации» политическому популизму и антинотариальному лобби за расширение полномочий нотариусов будет установлен режим «экономической блокады» нотариата в виде заниженных тарифов за совершение нотариальных действий, отсутствия механизма индексации нотариальных тарифов, введения многочисленных льгот для различных категорий граждан, включая бесплатное совершение некоторых нотариальных действий, расчета нотариального тарифа, исходя из инвентаризационной стоимости имущества, бесплатного совершения действий по сбору документов и передачи на государственную регистрацию в связи с нотариальным удостоверением сделок и т.д. и т.п.

При этом нельзя исключать возможность того, что право совершать некоторые нотариальные действия, например, удостоверять сделки с недвижимым имуществом, будет предоставлено только нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах. Аналогичный подход содержится в статье 36 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, в соответствии с которой при наличии в нотариальном округе государственных нотариальных контор право выдачи свидетельства о праве на наследство и принятие мер к охране наследственного имущества принадлежат нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах.

Главная экономическая опасность для нотариата при всех возможных сценариях дальнейшего развития событий состоит в сохранении антинотариальной экономической политики государства в отношении нотариата, делающей невозможным самофинансирование нотариальной деятельности в условиях перманентной инфляции, роста стоимости жизни и увеличения расходов нотариусов по содержанию нотариальных контор и нотариальных палат.

В ходе подготовки законопроекта со стороны некоторых представителей органов государственной власти высказывались предложения о масштабном восстановлении государственных нотариальных контор. При этом в качестве обоснования целесообразности такого предложения делалась ссылка на положительный опыт работы бесплатных юридических центров, а также на высокий размер стоимости нотариальных услуг частнопрактикующих нотариусов. Аналогичные идеи и подходы уже не раз имели место в нашей истории. В этой связи автор считает принципиально важным дать обобщенную характеристику таких типичных антинотариальных законопроектов для понимания их сути и определения границ, за которыми неизбежный компромисс превращается в недопустимое поражение.

1.         Все известные автору антинотариальные проекты являются классическим произведением бюрократии в авторитарном обществе. По своей идеологии они фундаментально несовместимы с общественной потребностью обеспечения правовой безопасности и качественного улучшения деятельности российских правовых институтов, защищающих права участников современного гражданского оборота.

2.         Законопроекты антиконцептуальны и являются по сути регрессивной квазизаконотворческой инициативой, не имеющей отношения к совершенствованию нотариата. Законопроекты эклектичны. Модель предлагаемого ими нотариата представляет собой коррупционную композицию государственного нотариата советского типа и коммерческого частнопредпринимательского института. В них отсутствуют идеи и технологии, адекватные сложности и интенсивности новых российских и международных гражданско-правовых отношений. Законопроекты не основаны на понимании нотариата как эффективного публично-правового правозащитного и правоприменительного института, осуществляющего предупредительное правосудие. Они не используют богатейший потенциал нотариата как важного элемента правового государства, активно способствующего развитию социально-рыночной экономики и демократического правового государства.

3.         Принципиальные «новшества» сформулированы в общей «политико-административной» части законопроектов и касаются общих положений, статуса нотариуса, условий и порядка наделения нотариуса полномочиями, контроля за деятельностью нотариусов, приостановления, прекращения и лишения полномочий нотариуса, организации нотариальной деятельности, статуса нотариальных палат, тарификации нотариальных действий. Анализ этих «новаций» является ключевым для понимания политического замысла законопроектов. Во-первых, предлагаются реставрация бюрократического нотариата и восстановление в значительном количестве государственных нотариальных контор. Во-вторых, устанавливается жесткое управление нотариатом со стороны среднего звена органа исполнительной власти. Тотальное государственное вмешательство заключается в наделении органа юстиции правом: 1) определения количества нотариусов в нотариальном округе; 2) решающего голоса при голосовании по итогам конкурса; 3) проверки профессиональной деятельности нотариуса; 4) приостановления деятельности нотариуса; 5) лишения нотариуса права нотариальной деятельности с последующим правом нотариуса обращения в суд для обжалования; 6) контроля деятельности нотариальных палат с правом роспуска органов нотариального самоуправления. Ликвидируется институт совместных полномочий и решений органа юстиции и нотариальной палаты. Нотариальным палатам придается статус общественных организаций, и радикально ослабляется вся система нотариального самоуправления и контроля. Устанавливается экономически несостоятельная система тарификации нотариальных действий.

Очевидно, что подобная конструкция недопустима ни теоретически, ни практически в силу своей очевидной коррупциогенности. Предлагаемый дисбалансированный контроль деятельности нотариата органом исполнительной власти общественно опасен, поскольку при этом: 1) исчезают независимость и беспристрастность нотариуса как лица, уполномоченного выполнять правозащитную и правоприменительную функцию; 2) система исполнительной власти получает реальные правовые инструменты влияния на имущественные отношения (создаются благоприятные условия для коррупции); 3) расширяются возможности исполнительной власти по ограничению и нарушению прав субъектов гражданско-правовых отношений.

4.         По смыслу законопроектов нотариальным палатам отводится роль обычных некоммерческих организаций, выполняющих в основном функции профсоюза нотариусов. Данный подход противоречит природе нотариальных палат в системе латинского нотариата. Главная задача нотариальных палат – строжайший профессиональный контроль за деятельностью нотариусов и корпоративная защита прав участников гражданско-правовых отношений от недобросовестных нотариусов. Именно в связи с этим нотариальные палаты (так же, как и нотариусы) наделяются государством определенными полномочиями, касающимися в первую очередь контроля профессиональной деятельности нотариусов. Для выполнения же функций защиты прав нотариусов, научно-методической и издательской деятельности, повышения квалификации, пенсионного обеспечения и других нотариальное сообщество создает иные специальные органы.

5.         В законопроектах содержатся антифедералистские новации, нарушающие принцип равенства нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Они создают законодательную основу для обеспечения интересов трех-четырех самых многочисленных региональных нотариальных палат в ущерб интересам большинства нотариальных палат субъектов Российской Федерации.

6.         Концептуальным недостатком законопроектов является отсутствие новых идей и правовых технологий, прежде всего, в особенной части, которая в сравнении с действующими Основами законодательства Российской Федерации о нотариате практически не изменена, а в некоторых случаях ухудшена.

7.         Предлагаемая система тарификации нотариальной деятельности ведет к ликвидации механизма самофинансирования нотариата и невозможности выполнения нотариусами полномочий, делегированных государством.

8.         Предлагается подход, при котором вместо законодательного закрепления нотариального процесса, обеспечивающего реализацию общефедерального гражданского и гражданско-процессуального законодательства, действуют правила, утверждаемые органом исполнительной власти. Очевидно, что подобный антиправовой подход столь же несовместим с аксиоматикой правового государства, как, например, метод регулирования гражданского процесса не общефедеральным законом, а правилами, разработанными и утвержденными судебным ведомством.

Научный анализ антинотариальных законопроектов дает основание для следующих выводов. Принятие подобного типа законов о нотариате не только не решит задачу совершенствования нотариата в Российской Федерации в современных социально-экономических и политико-правовых условиях, но, напротив, ухудшит его функционирование. Идеологической целью законопроекта является, прежде всего, решение «административно-политической» и «экономической» задач в виде установления новой общественно опасной системы управления российским нотариатом служащими среднего звена органа исполнительной власти. Законопроект находится вне контекста стратегического обеспечения правовой безопасности государства и общества, развития диалога между институтами государства и гражданского общества, а также современных экономических и правовых реалий. Исходя из истинных общественных и профессиональных потребностей представленный законопроект, пользуясь понятийной аналогией гражданского права, может быть охарактеризован как притворный законопроект.

Учитывая этот исторический опыт, нотариальное сообщество, гражданское общество и прогрессивная часть государственного аппарата не должны допустить принятия подобных законопроектов и в будущем.

Об опасностях на пути нового закона о нотариате открытым текстом предупреждают высокие должностные лица, знающие реальный расклад сил в коридорах власти, понимающие важность института нотариата в современном российском обществе и объективную потребность в его совершенствовании с целью максимального использования заключенного в нем большого потенциала. Выступая на упоминавшемся внеочередном собрании представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации, советник Президента Российской Федерации по правовым вопросам В.Ф. Яковлев, говоря, в частности, о перспективах обязательного нотариального удостоверения сделок с недвижимостью, сказал: «Мы понимаем, что наши предложения встретят немалое сопротивление», «обязательно будет сопротивление, это ясно». Еще более предостерегающе эта тема прозвучала в выступлении заместителя министра юстиции РФ Ю.С. Любимова: «У идеи возврата нотариата в сферу оборота недвижимости будет немало оппонентов, и у этих оппонентов есть немало аргументов, которые имеют достаточно серьезное обоснование», «идея возврата к нотариальной форме сделки с объектами недвижимости будет испытывать очень сильное давление со стороны. Я подозреваю, что конечное решение будет не таким однозначным, как нам бы хотелось…» [10].

Симптоматичен подход, при котором расширение полномочий нотариусов еще только обсуждается, и его перспективы весьма проблематичны; однако уже выдвинут список обвинений против нотариусов, и установлен реестр реальных жестких условий к нотариату. «Пока мы сами не наведем порядок в этой сфере (ценообразовании), говорить о каком-то серьезном движении в сторону существенного расширения полномочий нотариата, тем более… установления нотариальной монополии на совершение сделок с недвижимостью, просто не приходится», – сформулировал эту позицию на собрании заместитель министра.

Апологетам этого исторически и практически ошибочного подхода необходимо понимать следующее. Во-первых, выполнение требований, связанных с хорошим качеством офисов нотариальных контор, высоким профессиональным уровнем их сотрудников, наличием современного оборудования, с созданием общефедеральных реестров завещаний и доверенностей, должным хранением государственных архивов, отсутствием очередей в нотариальные конторы, взиманием тарифов строго в соответствии с законом, возможно лишь при изменении всей экономически и морально устаревшей системы тарификации нотариальной деятельности, установленной государством много лет назад. Разумный экономический порядок в системе самофинансирования и тарификации нотариальной деятельности давно должно было навести само государство, возложившее на нотариат выполнение своих конституционных обязанностей. Во-вторых, принятие нового Гражданского кодекса, расширение полномочий нотариусов, включая восстановление обязательного нотариального удостоверения сделок с недвижимым имуществом, вызвано вовсе не благосклонностью государства к нотариусам. Советник Президента Российской Федерации по правовым вопросам, председатель Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства ясно назвал подлинные причины: «…Совершенно недопустимая практика, когда право собственности, в частности на землю, на здания, и так далее, защищено слабо, и они становятся легкой добычей рейдерских атак, когда одиноких стариков убивают с целью завладения их квартирами и потом действительно владеют этими квартирами, – это просто позор современной России». Сильнее и не скажешь! Он же, говоря о необходимости восстановления функций нотариата и обладая глубоким знанием предмета, констатировал: «Очень плохо, что мы в свое время, когда готовили Гражданский кодекс Российской Федерации, в полной мере не понимали подобной опасности, не полностью ввели в действие правовые механизмы, которые предотвращали бы эти недопустимые вещи. …Без восстановления функций нотариата, без нотариата, как фактора обеспечения безопасности отношений собственности, особенно на недвижимость и предприятия… нельзя рассчитывать на то, что в нашей экономике действительно все будет благополучно. …Это потребность общества, неизбежность, иначе надо спрашивать с государства, почему оно не обеспечивает безопасность граждан в экономической сфере?» Комментарии излишни. Мы имеем дело с давно назревшей объективной необходимостью.

В свое время нотариальное сообщество не раз предупреждало общество и государство об ошибочности решения о вытеснении нотариата из сферы имущественных отношений и опасности такого шага для граждан, общества и государства. И, наконец, нотариату нет нужды доказывать свою профессиональную состоятельность. Это уже сделано всей предшествующей историей российского нотариата. Нотариусы не просто, например, удостоверяли в недавнем прошлом сделки с недвижимым имуществом, а выполняли такую работу гораздо лучше, чем когда-то госорганы, а ныне коммерческие структуры. Лидеры государства должны понять, что отсутствие в стране полноценного современного института нотариата существенно затрудняет создание благоприятного инвестиционного климата, необходимого для развития инноваций и модернизации нашей страны, далеко отставшей от экономически развитых государств.

***

Сегодня главной политической силой, способной решить вопрос о принятии прогрессивного закона о нотариате, является умеренно-либеральное крыло единомышленников Президента Российской Федерации. Проводником этой политики является близкий Президенту министр юстиции РФ со своим заместителем. Однако нельзя забывать две очень важные вещи.

Во-первых, реально, физически это всего лишь несколько сотрудников министерства. Министр юстиции по многим причинам может быть в любое время перемещен в политико-бюрократической иерархии, как это уже не раз бывало. Многие руководители иных министерств и ведомств, дающих заключения на законопроект, вовсе не относятся, мягко выражаясь, к сторонникам нотариата. С новым министром юстиции придет новое руководство аппарата министерства. И все начнется сначала. А, возможно, и не начнется вообще, поскольку перед новым министром будут поставлены совсем другие политические задачи.

Во-вторых, пока обсудят и примут новый Гражданский кодекс РФ, наступит срок выборов нового Президента Российской Федерации. Политические партии, депутаты Федерального собрания, весь государственный аппарат будут заниматься только борьбой за власть и личное трудоустройство. Начнется новый виток борьбы финансово-экономических групп за сферы влияния. Произойдут неизбежные перемены в составе Правительства. Появится очередной министр юстиции. Политические партии займутся предвыборным популизмом.

В этом ряду идея расширения полномочий нотариата и установления должной системы тарификации нотариальной деятельности совершенно не популярна как предвыборный политический лозунг. Напротив, электорат вновь будут «закармливать» обещаниями навести порядок сильной рукой, усилить государственный контроль, снизить цены на тарифы и т.д. и т.п.

В результате выборов, как считают большинство аналитиков, новым Президентом РФ станет действующий Председатель Правительства. Окружение будущего Президента, известного стабильностью кадровой политики и приверженностью к проверенным и лично преданным кадрам, вряд ли существенно обновится. Данная политическая группа уже давно в большой политике и, как показывает предшествующий восьмилетний опыт президентства, нотариат находится вне зоны ее интересов. Новая конфигурация власти сохранится в течение шести, а скорее всего, всех 12 лет. Впереди амбициозные международные проекты: зимние Олимпийские игры в Сочи и чемпионат мира по футболу в Москве. Очевидно, что грядут новые «Большие Политические Маневры»! Проект закона о нотариате, скорее всего, будет опять надолго забыт.

Основываясь на изложенном, автор считает допустимым сформулировать некоторые тезисы тактического и стратегического характера, возможные действия нотариального сообщества в целях принятия нового закона о нотариате.

Тактика

За время представившейся «передышки» необходимо максимально усовершенствовать проект закона о нотариате по форме и содержанию. В этих целях следовало бы провести широкую дискуссию по законопроекту с одновременным привлечением к работе специалистов, имеющих опыт написания и редактирования текстов законов, и получить заключения на законопроект от авторитетных российских и зарубежных организаций.

Самое важное сейчас, пока еще существует благоприятная историческая ситуация, приложить все усилия и сделать все возможное и невозможное, чтобы убедить руководство Министерства юстиции РФ и всех союзников нотариата в органах государственной власти в том, что закон о нотариате необходимо принимать как можно скорее, не увязывая данный процесс с принятием нового Гражданского кодекса РФ. Это главная политическая задача. При необходимости надо реалистично идти на разумные компромиссы, не отступая, однако, ни на йоту от фундаментальных принципов латинского нотариата.

Очередное откладывание принятия закона о нотариате опасно и является, по мнению автора, исторической ошибкой. Поскольку у нас впереди опять маячат «Большие Политические Маневры».

В связи с этим представляется, что упорно внушаемый и тиражируемый подход, в соответствии с которым проект закона о нотариате должен быть принят после принятия нового Гражданского кодекса РФ, не имеет должной аргументации и вреден для нотариата. Обоснуем это утверждение. В проекте нового Гражданского кодекса Российской Федерации в статье 81 содержится норма, в соответствии с которой сделка, влекущая изменение, возникновение или прекращение прав, которые подлежат государственной регистрации, должна быть нотариально удостоверена. В статье 132 присутствует норма, в соответствии с которой сделки, предметом которых является предприятие, должны быть нотариально удостоверены. В статье 163 дается определение нотариального удостоверения сделки, в соответствии с которым «нотариальное удостоверение сделки означает проверку законности содержания сделки, а также права на ее совершение, и осуществляется нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать такое нотариальное действие, в порядке, установленном законом о нотариате». Там же говорится о том, что несоблюдение нотариальной формы сделки влечет ее ничтожность. В статье 165 установлены последствия уклонения от нотариального удостоверения сделки.

Очевидно, что эти новации не оказывают принципиального влияния на содержание закона о нотариате, регулирующего организацию нотариата, правила совершения нотариальных действий и тарификацию нотариальной деятельности. В законе о нотариате в любом случае будут содержаться статьи, регулирующие общие правила удостоверения сделок и правила удостоверения сделок с недвижимым имуществом. Поэтому еще только возможные (!) изменения в Гражданском кодексе РФ не могут рассматриваться как объективное препятствие для принятия в возможно короткие сроки во многом практически готового закона о нотариате. Иная позиция практически означает очередное откладывание принятия нового закона о нотариате.

При появлении действительной необходимости можно без особого труда внести любые требуемые изменения в принятый закон. Напомним, что в предшествующий период без всяких затруднений внесли изменения в Конституцию Российской Федерации, увеличив сроки полномочий Президента и депутатов Государственной Думы. В Гражданский кодекс Российской Федерации внесено более 80 (!) изменений, в Налоговый кодекс Российской Федерации – более 30, в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате внесены 17 изменений.

Стратегия

При любом негативном ходе событий нотариальное сообщество должно продолжать совершенствовать проект нового закона о нотариате и постоянно поддерживать его в рабочем состоянии с тем, чтобы при благоприятной политической ситуации его можно было практически сразу внести в Государственную Думу РФ.

Необходимо создать собственный надежный политический ресурс в лице союзников в институтах гражданского общества, прогрессивной части депутатского корпуса и государственного аппарата. Нотариальному сообществу не следует пассивно ожидать очередной инициативы государства по развитию нотариата, а самому с помощью союзников добиваться принятия необходимого закона о нотариате.

P.S. Выступая на упоминавшемся собрании представителей нотариальных палат, замминистра юстиции сказал: «У очень значительной части общества и юридического истеблишмента существует некая аллергия по отношению к нотариальной профессии». Представляется, что это очень серьезное утверждение верно лишь отчасти. Оно верно с точки зрения отношения к нотариальной профессии правящего класса. Как известно, само понятие «истеблишмент» означает власть имущих, правящие круги общества. Действительно, существует неприятие нотариата со стороны начальников и генералов от юриспруденции, ставших частью существующей системы власти и обслуживающих эту власть. Однако это утверждение не соответствует действительности и является ошибочным, по сути, с точки зрения отношения к нотариальной профессии со стороны общества. Если анализировать этот тезис с учетом отношения к нотариату участников гражданско-правовых отношений, то проводимые социологические исследования показывают, что среди всех юридических профессий именно нотариат пользуется наибольшим доверием людей. Никто из истинных профессионалов, «рядовых» практикующих юристов (среднего класса), а в более широком смысле по-настоящему образованных людей, не испытывает аллергии к нотариальной профессии, имеющей богатую историю и уважение во всем мире. Процессы в Конституционном Суде 1998–1999 годов свидетельствовали и об уважении к нотариату со стороны юридической элиты, признавшей ведущую роль нотариата в достижении положительных результатов в ходе этих процессов.

В тезисе замминистра произошла невольная подмена понятий. На самом деле это вовсе не аллергия общества на нотариат. Это яростное неприятие нотариата коррумпированной бюрократией, банковским, риелторским и рейдерским лобби, захватившим традиционные нотариальные сферы и извлекающим доходы из присвоенных нотариальных функций. Это яростное неприятие нотариата криминальным миром. Консолидированным результатом их деятельности является набирающая силу в органах государственной власти и средствах массовой информации антинотариальная кампания, финансируемая влиятельными силами.

Однако даже если согласиться с тем, что существует некая аллергия на нотариат, то какими же медицинскими диагнозами и терминами можно тогда определить общественное негодование коррумпированными бюрократией, судами и милицией? Неспособность милиции защитить людей от преступников и злоупотребления правоохранительных органов – это смертоносная социальная ВИЧ-инфекция. Обвинительный уклон и коррумпированность судов – это смертельный цирроз всей правоохранительной системы. Коррумпированность бюрократии – это рак и смертельные метастазы всех общественных отношений.

В сравнении с беспрецедентными масштабами систематических злоупотреблений со стороны большей части армии чиновничества и ставшими уже нарицательными «майорами еськовыми» и «кущевской властью» нотариат с его существующими недостатками – «невинное дитя». Закономерен вопрос, почему же, несмотря на очевидность всего этого, именно нотариат подвергается систематическому разрушению? Ответ ясен и прост, как правда. Российский нотариат подвергается многолетнему систематическому разрушению потому, что именно он в силу своей правозащитной и правоприменительной сущности является антиподом бюрократической и криминальной экспансии. Независимый нотариат мешает всем антиправовым силам окончательно поработить гражданское общество и растоптать права человека.

 

P.P.S. Размышляя о написанном, невольно вспоминаешь свой личный опыт работы президентом Московской городской нотариальной палаты, членом Правления Федеральной нотариальной палаты и вице-президентом Федеральной нотариальной палаты, совпавший с одним из ключевых моментов истории российского нотариата. Во время «политического» и «экономического» процессов о нотариате в Конституционном Суде Российской Федерации 1998–1999 годов общая ситуация в стране были очень тяжелой. Целью инициаторов «политического процесса» были ликвидация латинского нотариата и восстановление бюрократического. В ходе «экономического» процесса нотариальное сообщество боролось против уничтожения экономической основы самофинансирования нотариальной деятельности. В начале каждого процесса шансы нотариального сообщества на благоприятный исход дел расценивались экспертами крайне низко. В ходе процесса против Федеральной нотариальной палаты выступали представители Министерства юстиции, Государственной Думы, Совета Федерации, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам, Пенсионного фонда. У Федеральной нотариальной палаты не было абсолютно никакого опыта участия в судебных разбирательствах в Конституционном Суде, отсутствовало необходимое понимание своеобразия и сложности конституционного правосудия и процесса. Но по итогам «политического» дела новый российский нотариат был сохранен и существует до сих пор. По итогам «экономического» дела размеры платежей в Пенсионный фонд РФ были существенно снижены.

К счастью для всего российского общества, и нотариального сообщества в частности, в ту историческую эпоху еще не сформировалась существующая сегодня модель авторитарного государства, и независимость судебной власти не была декларативной. Однако совершенно очевидно, что и тогда у нотариата было много влиятельных противников, а успех не пришел сам по себе.

Победа российского нотариата, по мнению автора, имела три главных слагаемых: непоколебимая вера в успех и мощная энергетика президента Федеральной нотариальной палаты Анатолия Тихенко, сумевшего правильно организовать весь ход подготовки к процессам и работавшего с титанической самоотдачей, безупречная правовая позиция Федеральной нотариальной палаты и высокий профессионализм ее сотрудников. И сегодня у российского нотариата есть все необходимое для дальнейшего развития: положительный опыт семнадцатилетней работы, правильная правовая позиция и убедительная аргументация, опытные и неравнодушные руководители.

 

Окончание в №4 2011.



[1] См.: Нотариальный вестникъ. – 2011. – №1.

[2] Целью аподиктической дискуссии является поиск истины. Она основывается на достоверных, основанных на формальных законах мышления и правилах выводах. Целью эвристической дискуссии является убеждение собеседника в своем мнении. Она основывается на законах диалектики.

[5] Законопроект в силу объективных причин является, как правило, плодом коллективных усилий нотариусов, ученых, экспертов, политиков. Часто он базируется на фундаменте предыдущих законов. Однако именно президент Федеральной нотариальной палаты организует работу по подготовке проекта закона о нотариате, во многом определяет идеологию проекта, стратегию и тактику его обсуждения и прохождения. Он определяет диапазон и масштабы компромиссов. Он несет моральную и политическую ответственность за судьбу законопроекта и т.д. и т.п. В этой связи автор считает возможным в данной статье называть проекты законов о нотариате по имени соответствующего президента Федеральной нотариальной палаты.

[6] В мае 1996 года Президент Российской Федерации в Грозном подписал указ о выводе войск из Чеченской Республики. В это же время начинается предвыборная кампания по выборам Президента Российской Федерации. Рейтинг Президента составлял два процента. В июне действующий Президент побеждает во втором туре выборов лидера Коммунистической партии Российской Федерации… Шли Большие Политические Маневры...

[7] В августе 1998 года произошли экономический кризис и дефолт. Нестабильность политической системы проявилась в череде правительственных отставок 1998–2000 годов. КПРФ, являясь самой многочисленной фракцией в Государственной Думе РФ, инициировала в 1999 году процедуру отрешения Президента Российской Федерации от должности... Продолжались Большие Политические Маневры…

[8] В 2003 году заканчивалась активная фаза контртеррористической операции в Чеченской Республике. Вопрос о взаимоотношениях органов Федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации урегулирован политическими средствами. Высшее должностное лицо субъекта федерации назначается по представлению Президента Российской Федерации. Группа Д.Н. Козака прекратила свою деятельность, он назначен на должность Руководителя аппарата Правительства Российской Федерации. Начались очередные изменения в руководстве Минюста. В этом же году набирала силу предвыборная кампания по выборам нового Президента Российской Федерации… Опять начались Большие Политические Маневры...

[9] См.: Нотариальный вестникъ. – 2011. – №1.

[10] Нотариальный вестникъ. – 2011. – №1.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100