Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Бесплатная юридическая помощь как социальная обязанность государства

05.01.2011

Л.В. Ревенко,

кандидат философских наук

 

Аннотация. В статье рассказывается о системе оказания бесплатной юридической помощи в нашей стране и за рубежом, в том числе нотариусами. Материал подготовлен на основе выступлений на международной конференции «Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт)», проведенной в Москве Институтом права и публичной политики.

 

L.V.Revenko. Candidate of Philosophic Sciences. Chargeless Legal Aid as Social Obligation of the State

Annotation. The article describes the system of rendering chargeless legal aid in this country and abroad, as well as rendered by notaries. The material is prepared on the grounds of representations at international conference “Chargeless Legal Aid:  a Model of Interaction of the State and Society (foreign and Russian experience)”, held in Moscow by the Institute of Law and Public Policy.

 

Ключевые слова: доступ к правосудию, система юридической помощи, модели оказания юридической помощи, адвокаты, нотариусы.

Keywords: access to justice, legal aid system, models of rendering legal aid, advocates, notaries.

С целью обеспечения равного доступа к правосудию всех граждан России наши законодатели готовят федеральный закон «О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Наряду с теоретической проработкой положений проекта закона учитывается и положительный опыт других стран в принятии и реализации аналогичных законодательств.

В этом отношении весьма показательной стала проведенная 3 и 4 декабря 2010 года в Москве международная конференция «Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт)». Она была организована Институтом права и публичной политики в рамках проекта «Повышение доступности правосудия для малоимущих групп населения Российской Федерации» при поддержке Всемирного банка, выступающего в качестве распорядителя средств, предоставленных Японским фондом социального развития.

В разных странах существуют различные модели организации и реализации бесплатной юридической помощи (далее – БЮП). В одних странах БЮП оказывается малоимущим путем покрытия расходов на юристов и адвокатов (например, в Австрии, Польше, Венгрии). Наиболее же широкое распространение нашла централизованная модель БЮП, при которой государство создает и финансирует (полностью или частично) систему, сеть государственных органов по предоставлению БЮП. О такой модели говорилось в докладах представителей из Нидерландов, Бельгии, Молдовы, Германии, Канады, США. Именно опыт этих стран представляет большой интерес при подготовке российского закона о БЮП с оговоркой, что прямая трансплантация идей вряд ли возможна, но рациональное зерно в том или ином подходе вычленить нужно.

В Нидерландах учрежден Совет по бесплатной юридической помощи. Действующая система БЮП охватывает парламент, Министерство юстиции и Департамент по оказанию юридической помощи (финансирование), Совет юридической помощи (политика, основные направления), частных адвокатов, бюро БЮП, посредников (консультации, конкретные вопросы). Существуют два уровня БЮП: на первом оказывается бесплатная помощь (в бюро, в течение одного часа); на втором уровне дело передается адвокату (платная помощь в размере от 40 до 70 евро в случае судебного разбирательства). Право на первичную помощь имеют порядка 70% населения страны. Работают в бюро специалисты с юридическим образованием, прошедшие соответствующую подготовку. Они не являются членами Ассоциации адвокатов. Адвокаты представлены на втором уровне и обязательно должны быть зарегистрированы в Совете юридической помощи. Разбираются в основном гражданские дела, но есть также и уголовные. Клиентом подается заявление в Совет, где оно рассматривается, и в случае принятия к делу для клиента определяется размер взноса за услуги. Бюро представляют в Совет отчеты о своей работе и об удовлетворенности клиентов оказанием БЮП (уровень в 80% весьма успешен). В целом удовлетворенность клиентов работой бюро выше, чем работой адвокатов. Основными факторами успеха оказания БЮП являются осведомленность среди населения, фиксированные тарифы оплаты труда, снижение административных затрат.

Система БЮП в Канаде (на примере провинции Онтарио) начала формироваться в 50-х годах прошлого века в рамках благотворительности. В местных общинах создавались так называемые юридические клиники, в которых оказывалась юридическая помощь; в судах появились дежурные адвокаты. В 1998 году был принят закон о бесплатных юридических услугах. Между службами БЮП и Министерством правосудия Онтарио был подписан меморандум о понимании. Начала свою работу Комиссия по бесплатной юридической помощи Онтарио. Финансирование БЮП осуществлялось Правительством Онтарио и федеральным правительством. В настоящее время работа служб БЮП модернизируется по следующим направлениям: фокусирование на клиенте; оптимизация соотношения услуг и потребностей; упрощение процедуры подачи заявки; увеличение числа служб БЮП; основание центров семейного права; проверка социальных пособий; бесплатная телефонная линия (с 2008 года); оплата услуг в режиме онлайн и др.

В Республике Молдова, где уровень бедности составляет 30% от всего населения и большая часть населения – 60% – проживает в сельской местности, принятие закона о бесплатной юридической помощи (2007 год) было особенно актуальным. Финансирование помощи взяло на себя государство, которое рассматривало оказание БЮП как свою социальную обязанность. Это вполне согласовывалось с ориентацией Молдовы на европейские стандарты, на социальные требования европейской Комиссии по правам человека. Через год после практической апробации закона, в июне 2008 года, был принят новый закон о юридической помощи, гарантируемой государством. Новый подход был одобрен всеми, кроме адвокатов, посчитавшими себя ущемленными финансово. Был создан Национальный совет по юридической помощи, гарантируемой государством, в который вошли семь человек – представители Министерства юстиции, Ассоциации адвокатов, Министерства финансов и неправительственной организации. Сейчас в Республике существуют пять территориальных офисов Национального совета. Первичная помощь оказывается бесплатно независимо от дохода (в течение 1 часа). Вторичная – квалифицированная юридическая помощь – оказывается в судах с участием адвокатов. Адвокаты регистрируются в Совете (по запросу и по контролю). Помимо них помощь оказывают и неправительственные организации (только не в случае уголовных дел), общественные защитники, параюристы. Актуальными проблемами остаются финансирование помощи (возмещение затрат на правовую помощь), механизм страхования и др. Во главу угла ставится ориентированность на потребителя. В будущем, в 2011–2012 годах, ввиду унификации с европейскими стандартами ожидаются изменения в системе БЮП.

В Бельгии закон о бесплатной юридической помощи был принят в 1998 году. При коллегиях адвокатов были созданы комиссии БЮП для оказания первичной помощи и бюро БЮП для оказания вторичной помощи. Участниками процесса оказания помощи являются профессиональные юристы, осуществляющие два вида услуг: судебные разбирательства и внесудебные услуги. БЮП охвачена половина населения страны. Первичная помощь оказывается любому гражданину, вторичная – в зависимости от доходов. На этом уровне помощь получают порядка 20% семей.

Бельгийская система БЮП является достаточно сложной. При ее оказании используются два подхода: judicare – обращение к частнопрактикующим юристам и дополнительная оплата их труда и welfare – оказание помощи штатными сотрудниками служб БЮП, находящимися на окладе. Достаточно широко распространена практика субсидирования тяжб третьими лицами (далее – СТТЛ) как определенная альтернатива оказания БЮП. Если истец выигрывает, то из высуженных средств выделяет до 30% на покрытие субсидий, если проигрывает, то ничего не платит третьим лицам. Такая практика имеет место на рынке корпоративных услуг и в сфере больших денег, но и на потребительском (индивидуальном) уровне. Надо отметить, что правовой статус СТТЛ является предметом горячих обсуждений, особенно в США, также в других странах англо-саксонского права (Австралии, Великобритании, Новой Зеландии, ЮАР). В странах континентального права, как, например, в Германии, Австрии, Швейцарии, СТТЛ часто применяется на практике.

Система юридической помощи в США имеет, наверное, самую долгую историю становления: дебаты продолжались около 100 лет. В 50-х годах прошлого века в Нью-Йорке была открыта первая служба БЮП. Обеспечивалась она частнопрактикующими адвокатами. Подлинное ее развитие началось в 60-х годах, когда правительство взяло курс на борьбу с бедностью. Была разработана национальная программа по оказанию юридических услуг. Финансирование на первых порах было недостаточное. Особенностью системы БЮП в США стало штатное укомплектование служб независимыми юристами, работа которых оплачивалась правительством (упомянутый выше подход welfare). Во главу угла были поставлены потребности малоимущих. В чисто организационном плане необходимо было достичь широких полномочий таких организаций. Сейчас организации БЮП являются независимыми, автономными, и оказывают они комплекс услуг. В середине 70-х годов была создана квазинезависимая организация, финансируемая национальным правительством. Был расширен круг клиентов (включены коренное население, фермеры), охвачены удаленные области страны. В 1981 году почти 90% всех средств было получено от федерального правительства. Чтобы избежать непосредственной зависимости системы БЮП от центра, был сделан упор на региональную поддержку, т.е. на штаты. Сейчас одна треть средств поступает от национального правительства, две трети – от региональных и других источников.

В половине штатов были созданы комиссии по правосудию, куда вошли корпоративные лидеры, председатели судов, преподаватели юридических вузов. Они осуществляли первичный прием, а затем направляли к адвокатам. Такая модель имела свои сильные стороны, хотя исследования показали, что 35% обратившихся в офисы БЮП не получили помощи. Основными направлениями для оказания помощи стали поддержка семьи, сохранение жилища, поддержание экономической стабильности, т.е. в первую очередь – гражданские дела.

По практике служб БЮП для 80% клиентов, обратившихся за помощью, бывает достаточно первичных консультаций, для 20% оказывается вторичная помощь (судебные разбирательства). Участие частных адвокатов является безвозмездным в рамках спецпроектов (например, в случае банкротств, недееспособности). Все частнопрактикующие юристы и адвокаты должны отработать минимум 20 часов в год бесплатно – это расценивается как элемент статуса, профессионализма. Оплата труда адвокатов – штатников БЮП зависит от опыта, она в среднем на одну треть ниже, чем у частнопрактикующих адвокатов.

В Германии БЮП достаточно уникальна. Услуги предоставляются профессиональными адвокатами, и все расходы покрываются государственной казной. БЮП оказывается в рамках гражданско-процессуального процесса земельными судами. Они не зависят от федеральных судов. Существует около 5 000 окружных судов со статистическими организациями для информирования населения о БЮП. В Германии нет централизованного органа по БЮП, все они находится в компетенции и ответственности федеральных земель. Существуют специальные комитеты и фонды. Все обращения обрабатываются судьями или клерками. Нет специальных офисов и центров консультирования. Клиенты перед подачей заявки на БЮП получают первичную консультацию. БЮП могут оказывать только адвокаты. Они сдают специальный экзамен на получение сертификата или диплома конкретной земли. В БЮП задействованы 55 000 адвокатов, в среднем на каждого из них приходится по 5–7 дел. Около 20% адвокатских бюро, как правило, мелких, БЮП не оказывают. Основным объектом БЮП является семейная сфера (80% от всех дел), но вопросы уголовного характера тоже принимаются к рассмотрению.

Существуют различные схемы помощи в зависимости от федеральной земли. Финансовая состоятельность оказывает влияние на оказание БЮП. В случае проигрыша процесса адвокат покрывает издержки. Для защиты интересов адвокатов широко применяется страхование от судебных убытков (продается, например, 25 миллионов страховых полисов в год, стоимость их – из расчета 50 евро на человека). Некоторые тяжбы – например, дорожно-транспортные происшествия – покрываются страховкой. То есть страхование в системе БЮП в Германии является одним из эффективнейших способов ее осуществления.

В Японии обязанность оказывать БЮП была зафиксирована в законе об адвокатуре, принятом в 1949 году. Была создана специальная организация, финансируемая из собственных источников адвокатов, в 1952 году она получила название Ассоциация бесплатной юридической помощи. До 1958 года финансирование осуществлялось как из отчислений адвокатов (20% заработка), так и клиентами, а также определенными суммами от подсудимых. С 1958 года правительство стало выделять конкретные средства на БЮП в виде целевой помощи клиентам, причем позже клиентами возвращались порядка 80% денежных выплат. В стране было создано 50 региональных офисов. Аренда офисов и оплата труда сотрудников финансировалась ассоциацией. Развивалась система БЮП также за счет средств местных органов и пожертвований.

В 2000 году был принят разрабатываемый с 1987 года закон о бесплатной юридической помощи по гражданским делам. С этого момента БЮП стала обязательством государства. Законодательно БЮП была усилена также законом об обязательной правовой поддержке. После создания в 2006 году Японского центра правовой поддержки со статусом госучреждения Ассоциация БЮП была упразднена. В настоящее время система БЮП в Японии включает в себя головной офис, 67 местных городских и 26 офисов в сельскохозяйственных районах со штатом в 200 юристов. По положению все руководители центров правовой поддержки должны быть адвокатами. Оплата их труда составляет две трети или половину от средней стоимости труда адвокатов.

В России делаются первые шаги по становлению системы БЮП. Уже четыре года разрабатывается проект закона о юридической помощи. Одни нормы изымаются, другие вводятся. Конституционалисты настаивают на праве получения юридической помощи для каждого и считают оказание такой помощи важной задачей юридического сообщества и социальной обязанностью государства. Кроме субсидируемой государством БЮП должна быть и адвокатская помощь, несмотря на то, что в сообществе юристов преобладает мнение, что работать следует только за деньги, а не по душе. В России 14% населения являются малоимущими, и важно обеспечить для них равный доступ к правосудию.

Стартовавший в 2008 г. проект «Повышение доступности правосудия для малоимущих и социально незащищенных групп населения Российской Федерации», регионами реализации которого стали Пермский край и Ленинградская область, показывает, как в рамках разных моделей может быть оказана и оказывается юридическая помощь населению. Причем важным моментом в нем является сочетание правовых и неправовых стратегий, адвокатская и иная юридическая практика.

Целями проекта стали апробация двух моделей оказания БЮП малоимущим: адвокатами и юристами, не имеющими статус адвоката; разработка предложений по созданию субсидируемой государством системы БЮП; разработка методико-организационных документов центров БЮП; разработка методологии ведения информационной кампании для освещения работы центров в СМИ.

Первая модель апробируется в Ленинградской области. Она следует традиционной мировой практике оказания БЮП частнопрактикующими адвокатами. В России в настоящее время преобладает именно эта модель оказания юридической помощи (помощь по уголовным делам и помощь малоимущим) на основании Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Здесь нет разделения на первичную (консультирование, составление типовых документов) и вторичную (представительство в судах) помощь. Помощь оказывают только адвокаты.

Вторая модель апробируется в Пермском крае. В центрах БЮП помощь оказывают юристы, не имеющие статус адвоката. Акцент делается на первичной помощи, т.е. на правовом консультировании и подготовке документов, поскольку статистически именно этот вид помощи является наиболее часто запрашиваемым. В ходе реализации проекта это только подтвердилось. По результатам работы 10 центров БЮП в Ленинградской области в период с августа 2009 года по июль 2010 года была предоставлена 1 551 услуга, при этом 80% (1241 услуга) составили первичные консультации. В Пермской области 10 центров БЮП в период с июля 2009 года по июнь 2010 года оказали 5 787 услуг, из них большую часть – 69% (3 993 услуги) – составили устные консультации.

Круг лиц, которым предоставляется БЮП, весьма широк и включает малоимущих (с доходом не более 10 000 рублей в месяц на человека) и социально незащищенных граждан: а также пенсионеров, ветеранов, безработных, несовершеннолетних, осужденных, вышедших на свободу, лиц, пострадавших от стихийных бедствий, и др. Объем услуг также довольно обширный: устные правовые консультации, составление жалоб и ходатайств, исков и апелляций, представление интересов в судопроизводстве, в органах государственной власти и местного самоуправления и др.

Проект планируется завершить в 2011 году. Его промежуточные результаты уже сейчас позволяют выработать методологические рекомендации по работе центров БЮП, актуализировать тематику тренингов и семинаров для специалистов центров, обсудить итоги и дискуссионные моменты в рамках «круглых столов» [1].

Между тем в России все чаще бесплатную правовую помощь оказывают не только адвокаты, но и нотариусы. Центры бесплатной юридической помощи для населения, как отклик российских нотариусов на законопроект «О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», открыты при нотариальных палатах (в Москве, Санкт-Петербурге, Волгограде, Челябинске и др. городах), на базе общественных приемных при губернаторах областных центров (например, в Ярославле) или политических партий (например, в Кузбассе, Новокузнецке и Кемерово). Так, в Санкт-Петербурге в октябре 2010 года возобновил свою работу Центр БЮП, основанный в сентябре 2009 года. За год работы в центр обратились несколько тысяч человек, что свидетельствует не только о большой востребованности бесплатных консультаций правового характера, но и об остро стоящей проблеме общей юридической неграмотности граждан [2]. В центрах оказывается, как правило, помощь информационно-консультационного характера. В Центре БЮП в Кузбассе нотариусы два раза в месяц ведут прием граждан по предварительной записи и с учетом специфики запросов [3].

Программа оказания БЮП социально незащищенным гражданам является одним из важных пунктов сотрудничества между нотариатом и Ассоциацией юристов России. Реализация этой программы проходит весьма успешно, не ущемляя интересов ни государства, ни нотариусов. Так, в интервью корреспонденту «Нотариального вестника Плюс» президент Нотариальной палаты Ставропольского края Н.И. Кашурин, член Правления Федеральной нотариальной палаты, отметил, что «ставропольские нотариусы оказывают бесплатную юридическую помощь в свободное от работы время, добровольно» [4]. Ставропольская нотариальная палата совместно с региональным отделением АЮР организовала работу консультационных центров в рамках программы по оказанию БЮП, и на Ставрополье действуют 17 таких центров.

Центр бесплатной юридической помощи создан в мае 2010 года при Челябинской областной нотариальной палате. [5]

Ивановские нотариусы в рамках взаимодействия с Ивановским региональным отделением Общероссийской организации АЮР провели акцию, приуроченную к празднованию 65-летия Победы в Великой Отечественной войне «Бесплатная правовая помощь – доступна каждому» [6].

Помимо информационно-консультационных услуг, оказываемых в центрах БЮП, нотариусами практикуются выезды для консультаций населению в труднодоступные районы, готовятся и раздаются гражданам методички по некоторым правовым вопросам (оформление завещаний, практика удостоверения сделок с жилыми помещениями и др.). Достаточно интересна практика правового информирования населения путем размещения на информационных стендах нотариальных контор тематических вкладок, касающихся наследства, брачных договоров, алиментов, поручительств, доверенностей, копий документов и пр. Для удобства нотариусов и граждан эти вкладки размещены в электронном виде на сайте Фонда развития правовой культуры. Разрешено свободное использование этих материалов в некоммерческих целях.

Федеральная нотариальная палата и Ассоциация юристов России углубляют взаимодействие в рамках создания государственной системы БЮП населению России. На заседании комиссии АЮР по вопросам нотариата в марте 2010 года были подведены итоги участия нотариусов в деятельности территориальных отделений организации в ходе реализации программы оказания БЮП и утвержден план работы комиссии на 2010 год [7]. Отмечена хорошая совместная работа с территориальными отделениями АЮР нотариальных палат Калининградской области, Санкт-Петербурга, Ставропольского края, Астраханской, Ростовской, Оренбургской областей, Чувашской Республики и ряда других.

На конференции в выступлениях докладчиков прозвучало много интересного и полезного, что можно использовать для становления системы БЮП в России. Представители международного сообщества, сотрудники БЮП разных стран, а также представители юридического сообщества нашей страны, в том числе и Федеральной нотариальной палаты, объединились с целью определения оптимальных подходов в реализации бесплатной юридической помощи для граждан своих стран. Остается надеяться, что многое прозвучавшее на конференции, положительная реализация осуществляемого проекта, практические наработки российских нотариусов и адвокатов будут способствовать более плодотворной работе над проектом важного и социально значимого закона о БЮП, а также сократят сроки его принятия.



[1] См. подробнее: Проект «Повышение доступности правосудия для малоимущих и социально незащищенных групп населения Российской Федерации» 2008–2011. Институт права и публичной политики / http://ilpp.ru/page_pid_578_lang_1.aspx

[2] См.: Нотариальный вестникъ Плюс. — 2010. — № 11.

[3] Прием ведет нотариус. / Там же. № 9.

[4]  Работа в правлении федеральной нотариальной палаты требует немало усилий и мудрости. / Там же. №9

[5] В Челябинске заработал центр бесплатной юридической помощи. / Там же. №7

[6]. Нотариальный прецедент. / Там же. № 7.

[7] Россияне получат правовую помощь. / Там же. № 5.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100