Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Правоохранительные органы городов Москвы и Санкт-Петербурга: специфика и структура в контексте реализации контрольных (надзорных) полномочий по отношению к нотариату

08.11.2010

М.И. Москаленко,

консультант нотариуса, соискатель РААН

 

Аннотация. Статья посвящена исследованию вопроса взаимодействия правоохранительных органов и нотариата в городах федерального значения, сущности и содержанию такого рода взаимодействия, а также возможным способам оптимизации возникающих вследствие этого взаимоотношений.

 

M.I. Moskalenko. The law-enforcement agencies of Moscow and Saint Petersburg: specific character and structure in the context of the realization of control authorities regarding the notarial system

Annotation. The article is dedicated to an interaction of lawenforcement agencies and notarial system in the cities of federal value, the essence and the content of this type of interaction, and also to the possible methods of the optimization of the interrelations appearing because of this.

 

Ключевые слова: правоохранительные органы, нотариат, органы внутренних дел, прокуратура, правотворческая ошибка, анализ.

Keywords: Law enforcement agencies, notariate, police agencies, Office of Public Prosecutor, legislative error, the analysis

В юридической литературе довольно активно используется словосочетание «правоохранительные органы»; однако в вопросе о системе правоохранительных органов в среде ученых отсутствует единство взглядов [1]. Небезынтересно, что некоторые авторы вообще предлагают отказаться от использования в доктрине понятия «правоохранительная деятельность», ибо «ее используют все органы государства», а в качестве альтернативы использовать термины «полицейская деятельность» и «полицейский орган» [2]. Действительно, в доктрине количество правоохранительных органов варьируется в диапазоне от 5 до 16 (пять органов выделяют К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев, И.И. Колесников, шесть – Б.Т. Безлепкин, девять – Л.К. Савюк, десять – В.М. Фокин, В.В. Черников, 11 – В.П. Божьев, 16 – А.П. Рыжаков) [3]. Причем, только Б.Т. Безлепкин формирует исчерпывающий перечень правоохранительных органов: органы прокуратуры, органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел, органы налоговой полиции, таможенные органы, органы пограничной службы [4].

Некоторые авторы относят к правоохранительным органам МВД, ФСБ, прокуратуру, отделяя от них суды [5], другие – органы судебной власти, органы государственной службы, Счетную палату Федерального Собрания, Государственную контрольную службу Президента, Федеральную службу по валютному и экспертному контролю, налоговую службу, таможенные органы, МВД [6]. Есть исследователи, которые называют правоохранительными те органы, в которых осуществляется правоохранительная служба: в частности, это прокуратура, органы внутренних дел, органы государственного контроля за распространением наркотических средств, таможенные органы, налоговые органы, служба судебных приставов, силы обеспечения безопасности Российской Федерации [7]. К.Ф. Гуценко к правоохранительным органам относит суды, органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и его местные учреждения, службу судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации и иные службы этого министерства, а также другие органы и должностные лица), прокуратуру, некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления, адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь (нотариат и др.) [8].

Имеет место позиция, согласно которой следующие органы характеризуют как правоохранительные: суды, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, налоговые органы, таможенные органы, органы юстиции, прокуратуру, нотариат, адвокатуру, частные детективные и охранные службы [9]. Л. Савюк называет правоохранительными такие органы, как суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, органы юстиции, нотариат [10].

Некоторые авторы используют термин «полицейские органы», характеризуя их как федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы либо структурные подразделения), должностные лица которых наделены законом полицейскими полномочиями, состоящими в возложении на них обязанностей пресекать преступления и административные правонарушения и предоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, дознания; применению силы и оружия [11]. В целом получили распространение формулировки «полицейское право», «полицейская деятельность». Более того, имеет место мнение о том, что указанные понятия заменит термин «правоохранительная деятельность»; субъектами полицейской деятельности выступают органы внутренних дел, органы наркоконтроля, таможенные органы, органы Федеральной службы безопасности (ФСБ) Российской Федерации, Внутренние войска Министерства внутренних дел (МВД) Российской Федерации, федеральные органы государственной охраны, органы государственной пожарной охраны, органы и учреждения исполнения уголовных наказаний, органы Федеральной службы судебных приставов; кроме этого, выделяют и негосударственные правоохранительные органы, к которым относят частные охранные и детективные предприятия [12].

По мнению автора статьи, понятия «полицейский орган» и «полицейская деятельность» пусть и не могут восприниматься в буквальном значении слова, тем не менее не совсем соответствуют концепции демократического правового государства, в котором более уместно говорить о правоохранительных или (что более точно) правоприменительных структурах. Так, например, нотариат не обладает правом на применение принуждения, явно не является «полицейской» структурой; однако его назначение свидетельствует об осуществлении правоохранительной функции (в широком понимании этого слова), которая состоит в защите прав и законных интересов граждан и организаций.

Кроме того, изменения в общественной жизни постоянно дополняют «перечень» правоохранительных органов. Так, с 1998 г. в Российской Федерации начал действовать Уполномоченный по правам человека, назначением которого является защита прав и свобод граждан России. Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» позволяет сформулировать вывод о том, что рассматриваемый институт гражданского общества имеет признаки правоохранительного органа [13]. Это совокупность следующих характеристик:

1) цель деятельности – обеспечить соблюдение прав и свобод человека. При этом иной цели в своей деятельности Уполномоченный по правам человека не преследует и не конкурирует с иными правоохранительными органами;

2) наделение необходимыми полномочиями, например обращение в суд в защиту нарушенных прав и свобод, право получать объяснение и знакомиться с материалами уголовных и иных дел.

С 2005 г. функционирует Общественная палата Российской Федерации, анализ правового статуса которой позволяет сделать фактически аналогичные выводы [14].

Как известно, в действующем законодательстве отсутствует понятие «правоохранительная деятельность». В Конституции Российской Федерации говорится о (п. «л» ч. 1 ст. 72) кадрах судебных и правоохранительных органов. Анализ Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» позволяет выявить следующий перечень органов, которые законодатель относит к правоохранительным: прокуратура, органы внутренних дел, органы ФСБ Российской Федерации, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба охраны Российской Федерации, таможенные органы, налоговая служба, органы оперативно-розыскной деятельности [15]. В Законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» указано на следующую систему правоохранительных органов: органы внутренних дел, органы ФСБ, органы наркоконтроля, органы таможенной службы и др.

В ст. 317 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа без указания на соответствующую систему. В ч. 3 ст. 80 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации указывается: «в отдельных исправительных учреждениях содержатся осужденные – бывшие работники судов и правоохранительных органов»; перечень правоохранительных органов при этом не приводится.

Согласно Федеральному закону «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» к правоохранительным органам с точки зрения наличия в их структуре мест содержания под стражей относятся уголовно-исполнительная система Министерства юстиции Российской Федерации, органы внутренних дел, пограничные войска ФСБ России, Вооруженные Силы России, капитаны морских судов и начальники зимовок [16].

Если обратиться к законодательству городов федерального значения, то в гл. 8 («Судебная власть и правоохранительные органы») Устава г. Москвы охарактеризован статус прокуратуры, милиции, органов предварительного расследования [17]. В Уставе г. Санкт-Петербурга (ст. 11) указано, что в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат [18].

         Целесообразно осуществить научный анализ следующих правоохранительных органов городов федерального значения в контексте их взаимоотношений с нотариатом.

I. Органы прокуратуры. Так, например, органы прокуратуры г. Москвы осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, принимают меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности. Прокурор города Москвы назначается Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Московской городской Думой и мэром Москвы. Порядок такого согласования устанавливается законом города Москвы.

Как известно, прокурорский надзор – это функция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за исполнением законов органами, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебными приставами, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Согласно ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г., прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации законов [19]. Органы прокуратуры действуют в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Автору статьи представляется небезынтересным следующая позиция: несмотря на то, что нотариат и прокуратура – разные структуры, функционирующие на основе различных принципов, их многое объединяет [20]. Во-первых, обе структуры можно отнести к правоохранительным органам. Правда, некоторые ученые предлагают к последним относить только государственные учреждения, основным объединяющим критерием выступает функциональная принадлежность – правоохрана. Кроме того, и прокуратура, и нотариат являются субъектами несудебной защиты прав граждан, причем эта функция – одно из основных направлений их работы [21]. Во-вторых, обе рассматриваемые системы являются единым объектом правового регулирования. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» упоминаются «Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат» [22].

Исследователи отмечают, что в юридической науке неоднократно высказывалась точка зрения о формировании самостоятельной отрасли права, связующей вопросы организации суда и прокуратуры, к которой бы относились также нормы, посвященные нотариату [23]. Несмотря на связующие факторы, в иерархической модели системы правоохранительных органов нотариат – орган текущего правоприменения, а прокуратура – орган, осуществляющий надзор за соблюдением законодательства при таком правоприменении. Между тем Основы законодательства о нотариате практически не регламентируют взаимоотношения прокуратуры и нотариата, хотя в ст. 5 есть общее упоминание о том, что справки о совершенных нотариальных действиях выдаются по требованию прокуратуры в связи с находящимися в их производстве уголовными, гражданскими или административными делами. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» прокуратура также упоминается в аспекте осуществления общего государственного контроля как за деятельностью нотариусов, так и нотариальных палат.

Региональные нормативные правовые акты повторяют федеральные правила [24]. Только Закон Республики Саха (Якутия) от 19 мая 1993 г. № 1493-ХМ «О нотариате» содержит специальную ст. 30 «Надзор за законностью совершения нотариальных действий», но и в ней содержится отсылка к специальным нормативным актам, регулирующим статус прокуратуры [25].

Исследователи утверждают, что прокуратура, реализуя свои полномочия, оказывала активное влияние на развитие нотариата [26]. Так, проверки деятельности нотариусов со стороны нотариальных палат активизировались после того, как Генеральная прокуратура Российской Федерации в представлении от 24 августа 1999 г. указала, что со стороны Федеральной нотариальной палаты нет действенного контроля за выполнением нотариальными палатами субъектов Российской Федерации требований законодательства о контроле за профессиональной деятельностью нотариусов. Было принято специальное Постановление собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации «О мерах по исполнению представления Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24 августа 1999 г. “Об устранении нарушений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате”», после чего возросли не только число проводимых нотариальными палатами проверок, но и их эффективность [27]. Так, например, прокуратура Пензенской области дважды (в 2000 и 2001 гг.) вносила представление об устранении нарушений законодательства о нотариате. Первое из них – результат проверки, объектом которой стала деятельность органов юстиции, по результатам которой было обращено внимание на недопущение нарушений при приеме квалификационного экзамена, при проведении проверок работы государственных нотариальных контор, при ответах на обращения граждан относительно работы нотариусов и т.д. Второе представление было адресовано губернатору Пензенской области в части устранения нарушений законодательства о нотариате при передаче органами государственной власти области полномочий по совершению нотариальных действий органам местного самоуправления. В настоящее время Основы о нотариате действуют в редакции Федерального закона от 29 декабря 2006 г., и, как известно, в случае, если в поселении нет нотариуса, право совершать нотариальные действия, предусмотренные ст. 37 Основ о нотариате, имеют глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения.

Ученые отмечают, что законодательство о нотариате государств, возникших на постсоветском пространстве, также весьма схематично регламентирует основы взаимоотношений прокуратуры и нотариата [28]. Например, Закон Латвийской Республики от 1 июня 1993 г. «О нотариате» определяет, что учреждения прокуратуры, суда и следствия сообщают Совету присяжных нотариусов Латвии и министру юстиции обо всех жалобах и исках, предъявленных в связи с деятельностью присяжных нотариусов, а также присылают Совету присяжных нотариусов копии окончательных решений, вынесенных по делам, возбужденным по этим жалобам и искам.

Статья 11 Закона Республики Молдова от 8 ноября 2002 г. № 1453-XV «О нотариате» устанавливает, что в составе комиссии по лицензированию нотариальной деятельности присутствует представитель от Генеральной прокуратуры.

Статья 51 Закона Украины от 2 сентября 1993 г. № 3425-ХИ «О нотариате» предусматривает, что нотариусы и другие должностные лица, совершающие нотариальные действия, обнаружив при совершении нотариальных действий нарушение закона гражданами или отдельными должностными лицами, сообщают об этом для принятия необходимых мер соответствующим предприятиям, учреждениям, организациям или прокуратуре.

Закон Республики Казахстан от 14 июля 1997 г. № 155 «О нотариате» предоставляет органам прокуратуры право вносить представления в Министерство юстиции о приостановлении действия лицензии нотариуса (ст. 10) и подавать иски в суд об отзыве лицензии нотариуса (ст. 11).

В юридической науке предлагаются также различные способы оптимизации взаимодействия органов прокуратуры и нотариата [29]. Так, серьезная проблема для нотариуса – невозможность истребования медицинских документов в случае сомнения в дееспособности обратившегося за услугами гражданина. Выход видится О. Романовской в обращении нотариуса в органы прокуратуры, которым предоставлено право истребовать сведения, составляющие врачебную тайну, без согласия гражданина, в отношении которого необходимо получить эту информацию (ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан) [30].

Небезынтересно, что рядом авторов была высказана точка зрения о «правотворческой ошибке», позволившей передать нотариальной палате контрольные функции за деятельностью частнопрактикующего нотариуса, которые больше свойственны как раз прокуратуре [31]. В то же в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 июля 2008 г. осуществление контроля и надзора в сфере нотариата стало основной функцией Министерства юстиции Российской Федерации [32]. Эти изменения обусловлены Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», согласно которому Федеральная регистрационная служба перешла под «патронаж» Министерства экономического развития Российской Федерации [33]. Впрочем, многие исследователи полагают, что Министерство юстиции Российской Федерации стало выполнять не свойственные ему функции и осуществлению контроля и надзора в сфере нотариата со стороны этого органа «следует придать ограничительное толкование» [34]. Согласно ст. 34 Основ о нотариате контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю в сфере нотариата, и его территориальные органы, а нотариусами, занимающимися частной практикой, – нотариальные палаты. Соответственно, органы юстиции осуществляют контроль и надзор в сфере нотариата только применительно к государственным нотариусам. Вне сферы контроля со стороны Министерства юстиции Российской Федерации остается деятельность некоторых должностных лиц, уполномоченных на совершение нотариальных либо приравненных к ним действий. Это означает, что текущий государственный контроль и надзор в сфере нотариата практически не эффективны; такая функция «относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации» [35].

В приведенной концепции контроля и надзора в сфере нотариата возникает еще одна проблема. Надзор – основная функция именно органов прокуратуры, будучи особым видом государственной деятельности, осуществляемой постоянно и непрерывно, отличающейся оперативностью реагирования [36]. Как указывает, например, В. Беляев: «Надзор – это правовая форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка» [37]. Как отмечает О. Романовская, нельзя забывать, что нотариальная деятельность осуществляется от имени государства; ее публичный характер обусловливает наличие действенного государственного механизма, способного реализовывать постоянный надзор за тем, как нотариус соблюдает действующее законодательство, совершая нотариальные действия от имени Российской Федерации [38].

По мнению автора статьи, взаимодействие прокуратуры и нотариата, в том числе в городах федерального значения, не будет иметь позитивных перспектив развития при одностороннем расширении полномочий прокуратуры и усилении императивных начал в ее взаимодействии с нотариатом (такие предложения имеют место в юридической литературе). Однако исторический опыт и современная практика свидетельствуют о том, что «проверяющих» у нотариата более чем достаточно, и усиление «жесткости» их контрольно-надзорных полномочий далеко не всегда благоприятно сказывается на качестве нотариальной деятельности. Напротив, необходимо, чтобы взаимодействие прокуратуры и нотариата предполагало также и возможность нотариусов направлять запросы в органы прокуратуры (в частности, для проверки безопасности совершаемых сделок и т.п.) и их возможности осуществлять контроль за выполнением этих поручений.

II. Органы милиции городов федерального значения. Согласно ст. 53 Устава г. Москвы охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности граждан, охрана собственности во всех ее формах на территории города Москвы осуществляются органами внутренних дел, организация и порядок деятельности которых определяются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы. Мэр Москвы в соответствии с законодательством вправе создавать в городе Москве подразделения и службы милиции общественной безопасности. Состав, задачи, функции подразделений милиции общественной безопасности, а равно условия прохождения службы в них определяются правовыми актами города Москвы, принятыми в соответствии с законодательством. Органы государственной власти города Москвы оказывают содействие милиции в порядке, установленном федеральным законодательством.

Кроме того, в столице создан Московский городской штаб народной дружины, который организует непосредственное руководство работой Московской городской народной дружины по оказанию содействия подразделениям и службам милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел г. Москвы (ГУВД г. Москвы) [39]. Именно этот орган осуществляет закрепление подразделений народной дружины за территориальными органами внутренних дел, общественными пунктами охраны порядка, объектами и маршрутами, обеспечивает выполнение утвержденных в установленном порядке планов и расчетов использования сил дружины на массовых мероприятиях, составляет и согласовывает с органами внутренних дел графики дежурств дружинников и контролирует их выполнение.

Вопросы о месте и роли органов внутренних дел (милиции) в государственно-правовом механизме, а также стоящих перед ними задач, выполняемых функций, используемых средств и процедур в деятельности по обеспечению прав и свобод личности касаются практически всех граждан России [40]. Это свидетельство того, что милиция по объему, разнообразию регулирующих, контролирующих, разрешающих, упреждающих и ограничивающих функций является самым дифференцированным и действительно ближайшим к народу инструментом государственной власти. В связи с этим исследователи справедливо замечают, что о власти и о своем государстве граждане зачастую судят, исходя из оценки деятельности милиции [41].

В соответствии с ч. 2 ст. 16 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариус обязан хранить в тайне сведения, которые стали ему известны в связи с осуществлением его профессиональной деятельности. Имеются следующие исключения из данного правила, приведенные в ст. 5 Основ законодательства о нотариате: так, справки о совершенных нотариальных действиях выдаются по требованию суда, прокуратуры, органов следствия в связи с находящимися в их производстве уголовными или гражданскими делами, а также по требованию арбитражного суда в связи с находящимися в его разрешении спорами. Таким образом, в вышеприведенном перечне отсутствуют органы дознания, хотя у них в производстве могут также находиться уголовные дела, а также органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. Милиция, реализующая права, предоставленные ст. 11 Закона Российской Федерации «О милиции», также не указана в данном перечне [42].

III. Иные правоохранительные органы (органы предварительного расследования уголовных дел, органы, осуществляющие оперативно- розыскную деятельность и т.д.)

1. Органы предварительного расследования уголовных дел осуществляют деятельность, направленную на предварительное (досудебное) разрешение правовых вопросов по делу, прежде всего, для установления события и состава преступления, обвиняемых в его совершении лиц. Расследование именуется предварительным потому, что оно предшествует производству в суде, где проводится судебное следствие и принимается от имени государства решение по делу. Предварительное расследование осуществляется следователями и дознавателями различных правоохранительных органов: Следственного комитета при прокуратуре, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Государственной противопожарной службы, органов службы судебных приставов и т.д.

2. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. Согласно ст. 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. такая деятельность осуществляется гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то этим Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 указанного Закона). Эту деятельность осуществляют оперативные подразделения органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, таможенных органов, Службы внешней разведки, Министерства юстиции, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ст. 13 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

3. Органы профилактики правонарушений. В городах федерального значения приняты соответствующие нормативные правовые акты, предусматривающие осуществление деятельности по профилактике правонарушений, борьбе с преступностью и обеспечению безопасности граждан в городах федерального значения [43]. Так, например, в Законе Санкт-Петербурга от 4 июня 2007 г. № 230-42 (ред. от 09.07.2008) «О профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге» указано, что основными направлениями деятельности по профилактике правонарушений являются создание системы социальной профилактики правонарушений, направленной на активизацию борьбы с преступностью, наркоманией, пьянством, алкоголизмом, незаконной миграцией, ресоциализацию лиц, освободившихся из мест лишения свободы; выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений; совершенствование нормативной правовой базы в области профилактики правонарушений; противодействие терроризму; профилактика экстремистской деятельности; повышение уровня обеспечения правопорядка и общественной безопасности на улицах, в местах массового пребывания и отдыха граждан и иных общественных местах; обеспечение безопасности в домах частного и государственного жилищного фонда и на объектах жизнеобеспечения Санкт-Петербурга; повышение защищенности объектов социальной сферы, городского общественного наземного транспорта и метрополитена; охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства при пожарах и чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; усиление контроля за миграционными потоками, снижение количества незаконных мигрантов; профилактика наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду; профилактика правонарушений среди лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы; профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий; повышение уровня доверия граждан к правоохранительным органам и исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга; улучшение информационного обеспечения деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений (ст. 4) [44].

Безусловно, важным является вопрос о том, какие конкретно органы могут обеспечить разрешение столь важной задачи, как профилактика правонарушений. Конечно, это правоохранительные органы; но здесь необходимо содействие институтов гражданского общества. В этом плане некоторые исследователи утверждают, что «произошедшие изменения в действующем законодательстве, прежде всего регулирующем наследственные отношения, требуют внесения изменений и в законодательство о нотариате, поскольку именно российский нотариат на сегодняшний день является основным правоохранительным органом, обеспечивающим законность в сфере наследования» [45]. Как отмечает А.А. Ярик, при необходимой правовой защите в сфере гражданской юрисдикции каждый имеет право обращаться за юридической помощью к различным правоохранительным органам, в частности, такие правозащитные функции выполняет нотариат [46].

Небезынтересно, что подтверждение доводов о том, что нотариат является правоохранительным органом, исследователи находят на основе анализа процессов его генезиса и развития. Появление нотариата они связывают с возникновением частной собственности и необходимостью ее защиты [47]. Государство стало основываться не на порядках семейного или родственного союза, и поэтому стал закономерным вопрос о новых путях разрешения споров между отдельными личностями, не прибегая к силе. Этот процесс привел к возникновению так называемых правоохранительных органов, частью которых и является институт нотариата. Возникновение такого института связывают также с историей доказательств, когда доказательству устному на смену пришло доказательство письменное. Выделяя одним из факторов появления данного института письменность, необходимо подчеркнуть, что даже само название профессии – «нотариус (notarius)» означает «писец», что точно определяет истоки ее возникновения.

Такую позицию занимают ученые и при характеристике значительно более поздних исторических этапов. В первые послевоенные годы нотариат, по их мнению, «как и остальные органы юстиции, оставался дискриминированным правоохранительным органом» [48].

Впрочем, имеет место и прямо противоположная позиция: по мнению ряда ученых, нотариат выполняет предупредительно-профилактическую функцию и «никоим образом не относится к правоохранительным функциям, ибо такого рода функции являются компетенцией лишь правоохранительных органов государства, в число которых нотариальные органы не входят» [49].

Можно обнаружить и своеобразную «компромиссную» позицию; наиболее ярким ее примером является дефиниция, предложенная Н.И. Комаровым: «нотариат входит в систему правоохранительных органов государства, но в то же время является правовым органом гражданского общества, который нередко характеризуется как орган превентивного, досудебного правосудия» [50]. По мнению А.Е. Черниковой, нотариат не в полной мере отвечает признакам государственных органов и, тем более, не может квалифицироваться в качестве «правового органа гражданского общества» ввиду юридической неясности последнего термина [51]. При определенных условиях (например, в советский период истории) нотариат можно было квалифицировать в качестве системы государственных органов. Понятие же «органа» гражданского общества, а тем более «правового органа» гражданского общества представляется этому ученому весьма неудачным.

По мнению автора статьи, принципиальным является не вопрос о том, можно ли охарактеризовать нотариат как правоохранительный орган, а вопрос о сущности и содержании его взаимоотношений с этими правоохранительными органами. Действительно, при «желании» можно определить нотариат и как правоохранительный орган, если встать на научную позицию «широкого» понимания правоохранительной деятельности, предполагающей понимание под ней практически любой деятельности, преследующей цели как абстрактной «правоохраны», так и конкретных усилий по обеспечению в первую очередь прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

         Проблема, как думается, заключается в другом: взаимодействие нотариата с правоохранительными органами в настоящее время фактически отсутствует, если, разумеется, не принимать в расчет такие «односторонние контакты» как, например, выполнение нотариусом запросов правоохранительных структур в части предоставления им необходимой информации. Не является исключением и ситуация в городах федерального значения. Вместе с тем именно здесь потенциал анализируемых структур в контексте оптимизации их взаимодействия с нотариатом может быть раскрыт в наибольшем объеме.



[1] См.: Сопнева Е.В. О системе правоохранительных органов // Таможенное дело. — 2007. — № 3. — С. 22.

[2] Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. — М., 2004. — С. 40–46.

[3] См.: Правоохранительные органы: Учебник // Под ред. Галустьяна О.А., Ендольцевой А.В., Кизлыка А.П. — М., 2008. — С. 10–11.

[4] Безлепкин Б.Т. Судебная система, правоохранительные органы и адвокатура России: Учебник. — М., 2001. — С. 25.

[5] См.: Глазырин Ф., Клейн В. Реальность и мифы правовой реформы // Рос. юстиция. — 2003. — № 9. — С. 2–3.

[6] См.: Братчикова Н. Внебюджетные фонды правоохранительных органов // Юрист. — 1999. — № 1. — С. 2.

[7] См.: Щукин В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Рос. следователь. — 2005. — № 6. — С. 57–58.

[8] См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. — М., 2000. — С. 13–14.

[9] См.: Правоохранительные органы РФ: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. — М., 1999.

[10] См.: Савюк Л. Правоохранительные органы: Учебник. — М., 2005. — С. 26.

[11] См.: Бекетов О., Опарин В. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. — 2005. — № 1. — С. 49.

[12] См.: Черников В. Полицейское законодательство: состояние и направления развития // Полицейское право. — 2005. — № 1. — С. 35; Он же. Органы охраны правопорядка. — М., 2005. — С. 394–397.

[13] Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Рос. газета. — 1997. — 4 марта. — № 43–44.

[14] Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об Общественной палате Российской Федерации» // Рос. газета. —  2005. — 7 апреля. — № 70.

[15] См.: Федеральный закон от 22 марта 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // СЗ РФ. — 1995. — № 17. — Ст. 1455.

[16] См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. — 1995. — № 29. — Ст. 2759.

[17] Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. (ред. от 22.10.2008) «Устав города Москвы» // Тверская, 13. — 2001. — 15–21 августа. — № 33.

[18] Устав Санкт-Петербурга (ред. от 15.04.2009) // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. — 1998. — 15 апреля. — № 4.

[19] Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 17.07.2009) «О прокуратуре Российской Федерации» // Рос. газета. — 1995. — 25 ноября. — № 229.

[20] См.: Романовская О. Прокуратура и нотариат // Законность. — 2009. — № 1. — С. 23.

[21] Там же.

[22] Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 (ред. от 28.06.2005) «О классификаторе правовых актов» // СЗ РФ. — 2000. — 20 марта. — № 12. — Ст. 1260.

[23] См., напр.: Карев Д.С. Организация суда и прокуратуры в СССР. — М., 1954. — С. 3.

[24] Там же.

[25] Закон Республики Саха (Якутия) от 19 мая 1993 г. № 1493-ХМ «О нотариате» // СПС «КонсультантПлюс».

[26]Романовская О. Указ. соч.

[27] Постановление собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации «О мерах по исполнению Представления Генеральной прокуратуры Российской Федерации» от 24 августа 1999 г. “Об устранении нарушений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате”» //Нотариальный вестник. — 2000. — № 3, 4. — С. 82.

[28] Там же.

[29] Романовская О. Указ. соч.

[30] Там же.

[31] Репин В.С. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате (постатейный). — М., 1999. — С. 65–66.

[32] Указ Президента Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 1079 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 “Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации”, в Положение, утвержденное этим Указом, и о признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2008. — 21 июля. — № 29 (ч. 1). — Ст. 3473.

[33] Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 05.10.2009) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газета.  — 2008. — 13 мая. — № 100.

[34] Романовская О. Указ. соч.

[35] Там же.

[36] Там же.

[37] Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Гос. и право. — 2006. — № 7. — С. 39.

[38] Там же.

[39] См.: Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2003 г. № 1090-ПП (ред. от 22.07.2008) «Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины» // Тверская, 13. — 2004. — 2 марта. — № 26.

[40] См.: Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций. — М., 2007. — С. 87.

[41]Там же.

[42] И.Н. Соловьев, В.Г. Волков. О получении информации сотрудниками органов внутренних дел // Налоговый вестник. — 2005. — № 1. — С. 18–19.

[43] См. напр.: Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 16 « О Комплексной городской целевой программе профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2006–2010 годы» // Ведомости Московской городской Думы. — 2006. — 12 июля. — № 6. — Ст. 125.

[44] Закон Санкт-Петербурга от 4 июня 2007 г. № 230-42 (ред. от 09.07.2008) «О профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости. — 2007. — 19 июня. — № 109.

[45] См.: Горбункова И.М. Особенности правоохранительной деятельности российского нотариата в сфере наследственных правоотношений. — М., 2007. — С. 4.

[46] См.: Ярик А.А. Нотариус как яркий представитель юридической профессии // Нотариус. — 2006. — № 6. — С. 22.

[47] См.: Ахрамеева О.В., Звонок С.О. Гражданско-правовые и нравственно-религиозные аспекты исторического становления и развития нотариата как института государства и права // Нотариус. — 2007. — № 1. — С. 8.

[48] См.: Кодинцев А.Я. Советский нотариат в послевоенный период // Бюллетень нотариальной практики. — 2008. — № 1. — С. 32.

[49] См.: Румянцева В.Г., Тутинас А.В. Институт нотариальной деятельности: понятие, сущность, содержание // История государства и права. — 2009. — № 6. — С. 12.

[50] Комаров Н.И. Нотариат в Российской империи во второй половине XIX – начале XX века (Историко-правовое исследование): Дис. канд. юрид. наук. — М., 2004. — С. 3.

[51] См.: Черников А.Е. Понятие и конституционно-правовая природа нотариата в современной России // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 23. — С. 21.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100