Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Контроль как гарантия эффективности осуществления публичной услуги

08.11.2010

О.В. Ахрамеева,

аспирантка Ставропольского государственного университета

 

Аннотация. В статье автор рассматривает вопрос о должном поведении в соответствии с нравственным отношением самой личности и всего профессионального сообщества к исполнению должностных обязанностей в институтах свободных профессий в юриспруденции. Уделяется особое внимание сравнению трех блоков контроля: государственно-властный, корпоративный и контроль со стороны граждан. Предлагаются варианты для снижения негативного влияния как от дублирования норм, так и от разделения функций Министерства юстиции РФ и нотариальной палаты.

 

О.V. Akhrameeva. Control as the guaranty of effectiveness of execution of public service

Annotation. In the article the author considers the matter of due behavior in accordance with the moral attitude of the personality itself and the whole professional community towards execution of official duties at the institutions of self-employed professions in the jurisprudence. Special attention is drawn to the comparison of three blocks of control: state authority, corporative and control on the part of the citizens. There are proposed variants for reduction of negative influence as from the duplicating of the norms, as well as from the division of the functions of the Ministry of Justice of the RF and the Notary Chamber.

 

Ключевые слова: государственная (публичная) услуга, контроль, нотариат, Министерство юстиции РФ, Профессиональный кодекс, нотариальная этика, процедурно-процессуальные рамки, стандарт нотариальной деятельности, «электронное правительство».

Keywords: state (public) service, control, notariat, Ministry of Justice of the RF, Professional Code, Notary ethics, procedure and process frames, notary activity standard, «Electronic Government».

К некоторым видам профессиональной деятельности общество предъявляет повышенные моральные требования. В основном это такие профессиональные сферы, в которых сам процесс труда требует согласованности действий всех его участников, а деятельность связана с правом воздействовать на события в жизни людей. В области реализации и обеспечения прав и свобод человека ощутимую помощь органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывают различные публично-правовые субъекты, не являющиеся органами государственной власти, но наделенные государством полномочиями для обеспечения прав человека. Поэтому в вопросах требований к указанным видам профессий речь идет не только лишь о наличии должного уровня моральности, но, скорее, о должном исполнении своих профессиональных обязанностей в соответствии с моральными установками как самой личности, так и профессионального сообщества.

В частности, к рассматриваемым публично-правовым субъектам можно отнести формирования, оказывающие населению гарантированную квалифицированную юридическую помощь в соответствии со ст. 48 Конституции Российской Федерации.

Указанное право предполагает возможность обращения заинтересованных лиц за квалифицированной юридической помощью, которая оказывается на платной либо бесплатной основе специальными субъектами, в частности, представителями свободных профессий в юриспруденции – адвокатами, нотариусами и др. Таким образом, государство делегирует часть своих полномочий самоорганизованным институтам, которые функционируют на условиях самофинансирования, самостоятельности и независимости от бюрократического аппарата.

Уникальность этой схемы такова, что государство продолжает выполнять правоохранительные функции, обеспечивать законность и правомерность юридических действий участников гражданского оборота, но за счет этих же участников без каких-либо затрат со стороны государства (ведь эти публичные институты на самофинансировании). Такие условия (затратность самих участников оборота) лишний раз заставляют задуматься сами стороны, что они делают, с кем они заключают договор, кому они доверят их представлять по доверенности и пр. Ведь никому не хочется «надевать на шею ярмо», причем собственными руками и за свои же деньги.

При этом законодательство, каким бы совершенным оно не было, не может обеспечить необходимый уровень доверия населения к публично-властным институтам, если представители этих институтов на личном примере не убедят граждан в своей нравственности, не продемонстрируют им свой профессионализм, основанный на неуклонном соблюдении закона и общественной морали.

В условиях переходного периода нашего общества и государства, сопровождающегося неустойчивостью экономической, политической и духовной жизни народа, именно юристы, как один из должных носителей высоких этических принципов, должны стать образцом в выполнении своих профессиональных функций. Нередко жертвуя своими личными интересами, как духовными, так и материальными, они получают моральное удовлетворение от результатов своего труда: качественного и полного исследования дела, удачной защиты клиента в суде и т.д.

Указанная профессиональная деятельность не поддается предварительной регламентации, не умещается в рамках служебных инструкций, но она особенно привержена интересам и благу общества. Особенности труда этих профессиональных групп проявляются в том, что нет зависимости от указаний третьих лиц, и их деятельность связана исключительно с людьми – объектами деятельности, и в связи с этим лица данных профессий работают не только ради собственного блага. Здесь ответственность за свою профессиональную деятельность приобретает решающее значение.

Во всех свободных профессиях в юриспруденции на профессионалов возлагается ответственность за:

– собственный профессиональный уровень;

– технические и материальные условия исполнения профессиональных обязанностей;

– тот объем ограничений прав и свобод граждан, который последовал в результате принятия должностных решений;

– ненадлежащую деятельность (на профессионала возлагается ответственность как личная, так и лично-имущественная, в зависимости от объема переданных профессионалу от государства полномочий);

– соблюдение тайны взаимоотношений между гражданами;

– соблюдение внутрикорпоративных норм, причем, жесткость такого корпоративного контроля связана с представительскими функциями соответствующего правового института перед государством: корпорация отвечает за ее членов, а последние должны полностью отчитываться перед ней и соблюдать все ее инструкции.

Поэтому соблюдение процедурно-процессуальных правил и ограничений является обязательным в силу их статуса, характера и объема получаемой ими информации от частных лиц, в доверительном характере взаимоотношений с лицами, обратившимися за правовой помощью, а также это касается всех других сторон жизни профессионалов. При этом свобода и самостоятельность в профессиональной деятельности «компенсируются» двойным контролем [1], который осуществляет соответствующая данному институту корпорация (к примеру, нотариальные или адвокатские палаты) вместе с представителями государства.

Необходимо учитывать, что для участников рыночной экономики не важно, кем осуществляется удостоверительная и регистрационная деятельность. Им важна стабильность, а последняя зависит от уровня гарантий эффективного осуществления профессиональной деятельности, которая передается этим самостоятельным публичным структурам от государства, а точнее – от того, как эти гарантии закрепляются в законодательстве и как они действуют на благо граждан. Ведь ни одна правовая и организационная система не может гарантировать абсолютную безопасность своей деятельности при развивающихся общественных отношениях. Поэтому необходимо создание условий, в которых бы риски участников гражданского оборота сводились бы к минимуму, устранялись бы помехи и препятствия при осуществлении участниками своих прав, а также разрешались бы споры, не допускались бы ошибки в документах, возмещался причиненный ущерб.

Ведь «никакие самые совершенные законы, демократические институты и правовые механизмы не дадут положительного результата, если у власти оказываются люди безответственные и корыстолюбивые. Отсутствие у представителей власти необходимых нравственных качеств делает их потенциально опасными для общества и государства;

– нет ничего более разрушительного для общественной морали и нравственности, чем бездеятельность власти там, где она должна действовать, и вмешательство власти в общественную жизнь там, где это недопустимо;

– личные и общественные нравственные ценности подвергаются жесточайшей деформации, если в системе власти становятся нормой бюрократизм и вымогательство;

– аморальное поведение лиц, реализующих публично-властные функции, компрометирует институты власти, подрывает доверие к власти со стороны граждан и общественности, порождает в обществе правовой нигилизм.

В данном порочном круге даже самые демократические государственно-правовые институты при их реализации начинают выполнять деструктивные функции» [2].

Преградой подобной деструктивности для эффективного функционирования и ограничения излишней самостоятельности и неподконтрольности является процесс контроля за профессиональной деятельностью. Причем это контролирование должно осуществляться с учетом все тех же процедурно-процессуальных рамок, в которых, в свою очередь, и существуют эти публично-правовые институты правовой помощи.

Рамки – лучший способ свободного развития конкретной профессиональной деятельности. Это лучший способ понимать, что можно делать, куда стремиться, как профессионально расти. А главное, в условиях множества форм правовой помощи, в которую государство делегировало часть своих полномочий, – как отстоять свое поле деятельности, не претендуя на чужое? Ведь государство не может обеспечить все необходимые условия таким негосударственным институтам, представители которых не заинтересованы в этом. Последнее (незаинтересованность) проявляется, прежде всего, внутри профессионального сообщества, ведь как сами юристы относятся к своей деятельности, так и граждане относятся к ним. И как в таком случае возможна деятельность на благо общества?..

Таким образом, можно выделить три взаимозависимых и взаимовлияющих уровня контроля, обеспечивающего эффективное развитие конкретного института правовой помощи: государственно-властный, корпоративный, а также контроль со стороны обращающихся за правовой помощью граждан и самоконтроль граждан. Последнее проявляется в ответственном подходе самих инициаторов правовой помощи, когда, контролируя себя и свои правовые запросы, желания и т.д., граждане тем самым контролируют действия окружающих, не давая последним возможность навязать себе ненужные действия, связать себя ненужными обязательствами и т.д. И, следовательно, при обращении граждан к юристу необходимо обратившегося «подвести» к пониманию того, что «за него никто другой жизни не проживет», что истинные мотивы своего поступка знает только он сам и т.д. А не ограничиваться формальными вопросами, необходимыми для заполнения правового бланка, документа.

В отношении одного из институтов оказания правовой помощи – нотариата – особенности указанных блоков контроля проявляются в том, что в Основах законодательства РФ о нотариате (далее – Основы) [3] контрольные полномочия разделены в зависимости от категорий нотариуса. Таким образом, непосредственный контроль со стороны государства за данным институтом оставлен в лице федерального органа исполнительной власти, осуществляющем функции по контролю в сфере нотариата (далее – федеральный орган по контролю в сфере нотариата), лишь в виде делопроизводства за обеими категориями, а профессиональный контроль – лишь за государственными нотариусами. А это влечет лишь эпизодическое воздействие таких проверок на внебюджетный нотариат. Но ведь цель контроля в большинстве случаев – профилактика, предупреждение, исправление ошибок. Так как большинство нотариальных актов не имеет ограничений во времени действия, следовательно, ошибки в нотариально удостоверенных документах могут проявиться спустя многие и многие годы. Некоторые же ошибки практически неустранимы.

Поэтому необходимо наличие четких рамок профессиональной деятельности, а рамки контроля за профессиональной деятельностью необходимы проверяющим структурам. Если проверяющие структуры сталкиваются уже с готовыми нотариальными актами, а нотариусы в течение процедуры создания этих актов сталкиваются с вопросами, как применить ту или иную норму закона, то граждане не решают по сути никаких процедурных вопросов. Все претензии возникают на заключительном этапе нотариальной процедуры, когда выдается соответствующий нотариальный акт [4], в то время как этих претензий не должно быть в соответствии со смыслом нотариальной деятельности.

По действующему законодательству контролирование разрешения претензий или жалоб на профессиональную деятельность нотариусов не входит непосредственно в полномочия федерального органа по контролю в сфере нотариата. В то время как, к примеру, в адвокатуре представители федерального органа по контролю в сфере адвокатуры участвуют в квалификационных комиссиях не только при проведении экзаменов, но и по рассмотрению жалоб на действия или бездействие адвокатов [5]. Подобное в нотариальном законодательстве отсутствует.

Более того, даже в отведенной области контроля за обеими категориями нотариусов – делопроизводстве – целью проверок является лишь формальное следование нотариусом нормативных положений по делопроизводству [6]. Но ведь делопроизводство – это лишь малая часть всей профессиональной деятельности нотариуса.

Даже такая часть не может оказать влияния на единообразную и стабильную политику нотариата. Ведь, к примеру, на усмотрение нотариуса – в соответствии с его профессиональными знаниями и навыками – остается вопрос, как именно отражать в графе № 5 [7] реестра для регистрации нотариальных действий краткое содержание [8]. По этой графе, возможно, через некоторое время (или несколько лет) придется выдавать «Выписку из реестра нотариальных действий», и от того, насколько полно в реестре раскрыто необходимое нотариальное действие, зависит вообще возможность выдачи «выписки…». А ведь очень часто в этой графе указывается лишь наименование нотариального действия, и по такой краткой записи невозможны никакие последующие архивные действия (та же выписка). Что же делать гражданам?.. Получается, что действующее в настоящее время законодательство не предоставляет того механизм контроля за нотариальным делопроизводством, который бы позволил полностью реализовать замысел законодателя по обеспечению эффективной нотариальной деятельности.

Другой стороной и особенностью как самого нотариального производства, так и контроля является работа не только с документами, но и с людьми, которым выдаются эти документы, что влечет обязательное применение нравственных принципов не только в соответствующей деятельности, но и в повседневной жизни. Нормы, регулирующие нотариальную деятельность, не могут противоречить общим нравственным принципам – ведь эти принципы и выражают правовую основу деятельности. Вследствие специфики деятельности нотариуса как представителя свободной профессии (как представителя негосударственного публично-правового института правовой помощи, наделенного государством определенными полномочиями, на самофинансировании) эти качества должны быть обязательны к применению и зафиксированы в законодательстве, а не только в своде нравственных правил, которыми в нотариате является Профессиональный кодекс нотариусов РФ [9] (далее – Профессиональный Кодекс).

По этому поводу в литературе лишь отмечается, что «соблюдение правил нотариальной этики имеет очень важное значение и выражается не только в межличностных отношениях нотариуса со своими коллегами, работниками нотариальной палаты, гражданами, обратившимися в нотариальную контору, но и в деловой репутации и в поведении нотариуса вне исполнения своих профессиональных обязанностей. Нотариус, как представитель видной юридической профессии, должен стремиться к тому, чтобы соответствовать тем высоким требованиям, которые предъявляются к нему в его профессиональной деятельности и личной жизни» [10].

Профессиональный Кодекс оговаривает лишь стандарты поведения для всех нотариусов Российской Федерации: как «юридически безупречное, основанное на высоких морально-этических принципах исполнение нотариусом своих обязанностей делает его деятельность неотъемлемым элементом справедливой и эффективной правовой системы, демократического правового государства» [11]. Это подразумевает неправовое и субсидиарное по отношению к федеральному законодательству воздействие на профессиональную деятельность каждого из всего нотариального сообщества. Причем, к сожалению, эти нормы воздействуют на регулируемую область в рекомендательном порядке. А ведь соблюдение моральных правил профессиональной деятельности нотариусами является обязанностью каждого нотариуса.

На сегодняшнем этапе правового развития нотариальная деятельность строится в соответствии с законодательством на едином стандарте нотариальной работы, на основе единых процедурно-процессуальных правил, что обеспечивает признание и защиту прав, основанных на нотариальных документах. В число этих единых правил входят лишь нормативно-правовые акты (законодательство), а не рекомендательные нормы. В настоящее время есть предложение использовать кодексы профессиональной этики при рассмотрении конкретных споров на досудебной стадии или в суде [12].

Во-первых, они уже приняты, причем приняты профессионалами, знающими всю специфику профессии, следовательно, нет необходимости их принимать снова; во-вторых, спорящие стороны всегда заинтересованы в досудебном разрешении спора, поэтому предпочтительнее использовать уже отработанные механизмы разрешения спора, особенно если они приняты самой корпорацией [13].

Большинство норм Профессионального Кодекса, относящихся к характеристике нотариальной деятельности, дублируют положения Основ, и их неисполнение влечет применение дисциплинарных мер. Вышеуказанные меры применяются, к примеру, за «произвольное изменение размера нотариального тарифа в сторону его завышения или занижения в сравнении с размером тарифов, установленным законом или рекомендациями (решениями) нотариальной палаты» (ст. 10 гл. VIII «Дисциплинарные проступки» Кодекса). Но строгость меры воздействия имеет место лишь при неоднократности совершения проступков по ст. 12 Основ, в то время как об эффективности контроля возможно говорить лишь на стадии предупреждения нарушений (когда еще можно что-то исправить).

Еще одной возможностью контроля являются модели электронного делопроизводства. Так, в условиях создания системы электронного правительства подспорьем в проверках могли бы стать электронные базы нотариальных документов, электронных реестров и т.п., а также проверка нотариальной деятельности посредством запросов и ответов на стадии создания нотариального документа при взаимодействии с электронными базами других организаций и учреждений.

Так как региональная нотариальная палата должна курировать процесс функционирования электронных реестров, баз данных и пр., то выше предложенное даст возможность при необходимости контролировать работу и каждой конкретной конторы (начиная с графика работы конторы), эффективность электронных программ как нотариальной конторы, так и нотариальной палаты, на которые выделяется финансирование. Это позволит в каждодневной деятельности нотариуса соответствовать нормативным требованиям, а также требованиям современности, в особенности, с учетом системы электронного правительства.

Таким образом, контролирование нотариальной деятельности в Российской Федерации регулируется как нормами права, так и нравственными нормами. Правовые нормы требуют точности соблюдения закона при осуществлении нотариальных действий и регламентируют их, а нормы морали и нравственности регламентируют внутреннюю организацию деятельности нотариуса, отражаются в его профессионализме и непосредственно влияют на отношение общества к данному публично-правовому институту.

Но необходимость четких рамок осуществления контроля за профессиональной деятельностью является необходимым элементом любой публично-правовой и частноправовой организации. И основная цель этих жестких и подчас неприятных процедур – помочь самим нотариусам в применении законодательства, обеспечить единую нотариальную практику в условиях отсутствия многих необходимых нормативных правовых актов. Ведь контроль, осуществляемый иными органами (прокуратурой, налоговыми органами, судами), носит большей частью эпизодический характер, и меры воздействия осуществляются по уже имеющимся допущенным ошибкам в нотариальных актах или в профессиональной деятельности самого нотариуса. Чтобы это происходило как можно реже, и существуют жесткие процедурно-процессуальные рамки создания нотариального акта (вплоть до типовых бланков с типовыми полномочиями – все для целей предупреждения и профилактики и для пользы граждан) и контроля за всей профессиональной деятельностью как нотариальным сообществом, так и федеральным органом по контролю в сфере нотариата.

С одной стороны, это может быть расценено как формализм, но с другой стороны – это гарантия стабильности получаемой гражданами правовой помощи в той форме, какую они предполагают получить в соответствии с законодательством, тем самым контролируя и свои собственные требования и ожидания. Если сами граждане не могут эффективно использовать меры воздействия на конкретного представителя института правовой помощи, то проверяющие структуры для того и существуют, чтобы

– обеспечивать эффективность и действенность гарантированной государством правовой помощи;

– сдерживать чрезмерность действий как граждан, так и представителей соответствующих институтов;

– обеспечивать ответственное осуществление юристом своих профессиональных обязанностей перед гражданами и не допускать необоснованных проверок профессиональной деятельности на основе жалоб, содержание и требование которых не соответствует закону.



[1] Нотариат, государственная власть и гражданское общество: современное состояние и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (15–16 февраля 2007 года, г. Москва). — М.: ФРПК, 2007. — С. 29–31.

[2] Нескородов Б.Н. Власть как гарант нравственного возрождения общества // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — 2007. — № 2. // http://www.pvlast.ru/archive/index.364.php

[3] «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) // СПС «КонсультантПлюс».

[4] И с ним уже начинаются «хождения по мукам».

[5] Ст. 33 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31.05.2002 г. № 63-ФЗ.

[6] Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах» от 10.04.2002 г. за № 99; Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении Методических рекомендаций по совершенствованию отдельных видов нотариальных действий нотариусами РФ» от 15.03.2000 г. за № 91.

[7] В реестре для регистрации нотариальных действий, форма которого утверждена Приказом Министерства юстиции РФ «Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах» от 10.04.2002 г. за № 99, предусмотрено 7 граф: №1 – «Номер нотариального действия», №2 – «Дата совершения нотариального действия», №3 – «Наименование и место жительство лиц, для которых совершено нотариальное действие, или их представителей», №4 – «Документ, удостоверяющий личность явившегося для совершения нотариального действия», №5 - «Содержание нотариального действия» , №6 – «Взыскано государственной пошлины (по тарифу) или отметка об освобождении от госпошлины (тарифа)», №7 – «Расписка в получении нотариально оформленного документа». Но нет нормативно-правового акта с четким указанием, что должно быть указано в этих графах (только примерные рекомендации и профессионализм нотариуса).

[8] На сегодняшний момент утверждены Решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 18.11.1009 г. за № 11/09 и Приказом Министерства юстиции РФ от 19.11.2009 г. за № 403 «Правила нотариального производства», которые вступают в силу с 01.01.2011 г. Но даже в них, в ст .184, приведены лишь примерные тексты краткого содержания некоторых видов нотариальных действий.

[9] «Профессиональный Кодекс нотариусов Российской Федерации» принят  Постановлением Собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации от 18.04.2001 г. № 10 // http://www.notariat.ru/section23268.

[10] Нотариат и нотариальная деятельность / Под ред. В.В. Яркова, Н.Ю. Рассказовой; Центр нотар. исслед. Федер. нотар. палаты, Ин-т нотариата юрид. фак. Санкт-Петербургского гос. ун-та. – М.: Волтерс Клувер, 2009.

[11]  Ст. 3 Общих положений Профессионального Кодекса.

[12] Васильева С.В. Конфликты между гражданами и органами публичной власти / Реформы и право: сб. ст. / Ред. Ю.А. Тихомирова. — М.: ГУ ВШЭ, 2006. — С. 285.

[13] Вышеуказанное прямо соответствует ст. 1.1 Этического кодекса нотариусов Европы об исполнении нотариусом своей деятельности в соответствии с дисциплинарным правом // mirnot.narod.ru/eurocodex.html


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100