Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Государственно-правовой аспект в оказании публичных услуг нотариатом в Российской Федерации

11.09.2010

О.В. Ахрамеева,

аспирантка Ставропольского государственного университета

 

Аннотация. Автор рассматривает деятельность нотариата, выполняющего публично-правовые функции по поручению государства, как оказание физическим и юридическим лицам нотариальных услуг.

 

O.V. Akhrameeva. State-legal aspect in rendering public services by notariat in the Russian Federation

Annotation. The Author considers the Notariat activity fulfilling public and legal functions on the instructions of the State, as rendering notary services to individuals and legal entities.

 

Ключевые слова: государственные услуги, нотариальные услуги, публично-правовые и частноправовые функции

Keywords: state services, notary services, public and legal and private legal functions

 Одним из актуальных направлений развития отечественной юридической науки на современном этапе являются исследование государственных услуг и формирование научной концепции правового регулирования публичных услуг в России. Ведь в силу взятых на себя обязательств и исходя из принципа социального государства Российская Федерация предоставляет своим гражданам, а также лицам, находящимся на ее территории на законных основаниях, но не имеющим российского гражданства, услуги в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социального обеспечения и т.д. и т.п. Каждому эти услуги хорошо известны, и каждый является или являлся пользователем этих услуг.

Постановка вопроса о деятельности государства, государственных структур и иных публичных субъектов, наделенных государством в силу закона полномочиями в определенных сферах, актуальна в настоящее время не только для России, но и для других государств мира.

К примеру, в США справочная модель описания деятельности федеральных государственных организаций с функциональной точки зрения выделяет четыре области деятельности: услуги для граждан, способы предоставления услуг, поддержка процесса предоставления услуг, управление государственными ресурсами. «Услуги для граждан как область деятельности включают в себя 19 направлений деятельности (оборона, национальная безопасность, внутренняя безопасность, образование, энергетика, транспорт, здравоохранение, социальные услуги, наука и инновации, экономическое развитие и др.), каждое из которых, в свою очередь, делится на подфункции» [1].

В Российской Федерации, отмечает А.В. Яцкин, «Можно выделить два подхода к концептуализации государственной услуги.

Первый – прорыночный. В рамках «прорыночного» понимания государственной услуги услуга – это товар, который предоставляется органами власти гражданам и организациям, поскольку государство обладает сравнительными преимуществами в предоставлении услуг отдельных видов. Так, именно государству эффективнее предоставлять услуги по национальной обороне, обеспечению безопасности дорожного движения и т.д. на добровольной основе. Основной вопрос рыночного подхода к государственным услугам – определение границ государственного вмешательства. Иными словами, подлежит выявлению, какой институт является надлежащим поставщиком данной услуги: государство или рынок? Согласно этому подходу издержки и стимулы производства разных видов благ распределяются таким образом, что некоторые из них могут предоставляться только государством, а некоторые наиболее эффективно будут производиться в частном секторе.

Второй – управленческий. В рамках управленческого подхода, который основывается на концепции административного регламента, под государственной услугой понимаются все формы взаимодействия государства и внешнего окружения (население, бизнес) – как добровольные, так и принудительные. Услуга возникает там, где есть взаимодействие органа власти с внешним клиентом. Таким образом, услуга определяется как взаимодействие гражданина (или юридического лица) с органами государственной власти. С точки зрения такого рода понимания услуги, она приобретает вполне осязаемые черты. Это уже не абстракции экономической теории, а вполне конкретные взаимодействия между органами исполнительной власти и заявителями» [2].

При этом субъектом оказания государственной услуги может быть либо орган государственной власти, либо организация или учреждение, находящиеся в отношениях прямого подчинения органам государственной исполнительной власти и наделенные  им полномочиями по предоставлению государственной услуги.

По мнению автора, в таком случае организация или учреждение выступает в качестве транслятора определенной государственной услуги. Например, государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования транслирует и соответственно предоставляет государственную услугу в области образования.

Разновидностью государственной услуги выступает социальная услуга. Такая услуга предоставляется исполнительным органом государственной власти или уполномоченной организацией (учреждением) в области социального обслуживания населения России.

Вместе с тем ни под одно из этих определений нотариальные услуги не подпадают в силу того, что оказываются не только органами государственной власти или специально уполномоченными государственными нотариусами, но и по другим причинам.

Учитывая всю сложность современных общественных отношений, все разнообразие публичных услуг, можно утверждать, что ни одно государство мира не способно обеспечить в полной мере предоставление всего набора необходимых обществу услуг. В таких условиях государство идет на передачу предоставления отдельных публичных услуг негосударственным формированиям.

По этому поводу Л.К. Терещенко пишет: «Оказание таких услуг государством непосредственным образом связано с его публичными функциями, т.е. главными направлениями деятельности, и вытекают из этих функций. В то же время удовлетворить общественно значимые, публичные интересы в определенных случаях могут и негосударственные структуры. Суть таких услуг, как публичных, от этого не меняется. Однако было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной одновременно» [3].

Как отмечает А.В. Старовойтов, «В общем виде услуга определена в Межгосударственном стандарте ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 12 марта 1996 г. № 164) как «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя» [4].

В подпункте «д» пункта 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами [5].

Например, государственные услуги в сфере социальной защиты населения подпадают под понятие социальных услуг. Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальные услуги – это действия по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим федеральным законом [6]. В национальном стандарте РФ ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг» (принят постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. № 327-ст) понятие социальных услуг также ограничено только услугами гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию [7].

Соответственно, найти в законодательстве России однозначные ответы на вопрос о том, что представляет собой публичная услуга, государственная услуга или социальная услуга невозможно. По мнению А.В. Старовойтова, действующее законодательство России, а также проекты федеральных законодательных актов «исходят из понимания государственной услуги как деятельности по исполнению запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств, а также предоставлении документированной информации по вопросам, включенным в Реестр государственных услуг» [8].

Однако, по мнению автора, необходимо помнить, что государственная, публичная и социальная услуга представляют собой разные по содержанию действия разных субъектов общественных отношений.

Организация власти в России такова, что для более четкого понимания ее сути необходимо вести речь не о разных ее проявлениях – федеральной государственной власти или государственной власти субъектов РФ, но и о муниципальной власти, а также о проявлении властных начал в деятельности общественных организаций и объединений. По крайней мере, насущной необходимостью является введение в законодательный оборот термина «публичная власть».

По заслуживающему внимания мнению П.А. Минакова, «Публичная власть является институционализированной легальной социальной властью, реализующей артикулированные общественные интересы территориально-организованного сообщества, консолидирующая данное сообщество в качестве целостной системы в соответствии с господствующими в обществе ценностями. Публичная власть выполняет ряд функций: реализацию публичного интереса, консолидацию общества, управление, защиту существующей системы общественных отношений (охранительная), нормотворчество, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Указанные функции наиболее полно проявляются в демократических обществах» [9].

Публичная власть многогранна, проявляет себя на разных уровнях политической организации общества, и концепция публичной власти позволяет применительно к теории услуг применять термин «публичная услуга».

В литературе выделяются следующие признаки публичной услуги:

– они обеспечивают деятельность общезначимой направленности (направлены на реализацию общественных интересов);

– имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;

– осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;

– основываются как на публичной, так и на частной собственности [10].

Добавим также, что предоставление публичной услуги должно опираться на нормы права, чаще всего административного и гражданского.

По нашему мнению, деятельность нотариата вполне подпадает под указанные признаки публичной услуги, так как направлена на реализацию общественных и частных интересов, адресована всем заинтересованным субъектам, чей круг не ограничен, осуществляется специальным субъектом, уполномоченным на то государством на основе закона, основывается на собственности нотариусов или их объединений.

При этом именно для исполнительной власти и организаций (учреждениям), непосредственно подчиненным органам исполнительной власти, свойственно предоставление публичных услуг. Органы государственной власти предоставляют публичные услуги на государственном уровне, органы местного самоуправления предоставляют публичные услуги на уровне местного самоуправления.

Однако вспомним о том, что «нотариат не входит структурно ни в одну из трех ветвей власти Российской Федерации и не является организационно-государственным органом [11]. Нотариат исполняет возложенные на него задачи, «за­нимая особую социально-профессиональную нишу между судебной и исполнительной властями (органами юстиции), с одной стороны, и гражданским обществом, с другой» [12]. Институт нотариата, являясь частью правоприменительной системы, участвует в выработке и согласовании интересов различных субъектов права, что становится важнейшим стабилизирующим и организующим фактором. Все это побуждает субъектов права к поведению, не выходящему за рамки установленных правовых норм.

Нотариус получает полномочия на условиях, установленных государством; нотариат преследует публично-правовые цели, деятельность нотариуса реализуется только лишь при совершении специально предусмотренных в законе нотариальных действий, которые не являются ни работой, ни услугой в гражданско-правовом понимании; нотариус осуществляет публично-правовые функции от имени государства –Российской Федерации, что отражает его правовой статус как лица, находящегося на службе государства и общества.

Совмещая в нотариальной деятельности публично-правовые и частноправовые функции, нотариус, действуя от имени и по поручению государства, лично отвечает за правильность совершения нотариальных действий и несет расходы на содержание нотариальной конторы, работая в режиме самофинансирования. Непосредственно не зависящий от сторон и государства, сочетающий личную заинтересованность в результатах своей деятельности с исполнением обязанностей публичного служения (службы на благо общества) нотариус способствует разумному сочетанию частных интересов участников гражданского оборота и публичного интереса общества, действуя на общее благо.

Получается, что должностные лица органов государственной власти, на которых законом возложены обязанности по совершению нотариальных действий, предоставляют государственные услуги. Должностные лица органов местного самоуправления, на которых возложены обязанности по совершению нотариальных действий, транслируют государственные услуги. Нотариус, работающий в системе государственного нотариата, однозначно осуществляет деятельность по предоставлению государственных услуг. Тогда как небюджетного нотариуса нельзя отнести к сфере предоставления государственной услуги.

Тем не менее все более широкое признание в науке конституционного права и в практике государственного строительства получает мнение, согласно которому в исключительных случаях негосударственные структуры и представители имеют право по специальному поручению государства осуществлять некоторые функции государства [13].

Так как нотариат согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации, содержание этой нормы прямо соответствует определению публичной услуги, данному Ю.А. Тихомировым.

Итак, «публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан» [14], что можно сказать и о нотариальных услугах.

В какой еще степени деятельность нотариата в России может быть связана со сферой публичных услуг? Исходя из того, что нотариат представляет собой институт и инструмент оказания гражданам квалифицированной юридической помощи за определенную плату, можно сравнить семантическое значение слова «помощь» и слова «услуга».

Согласно словарю С.И. Ожегова помощь – это содействие кому-нибудь в чем-нибудь, приносящее облегчение, а услуга – действие, приносящее пользу, помощь другому. Как видно, эти понятия чрезвычайно близки друг другу.

В более специальном значении публичная услуга означает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц [15].

Таким образом, оказывая квалифицированную юридическую помощь, нотариусы оказывают нотариальные услуги населению.

В то же время нужно понимать, что нотариальные услуги своим содержанием охватывают многочисленные нотариальные действия, которые каждое само по себе является услугой (ст. 35–38 Основ законодательства  РФ о нотариате). Очевидно, что каждое из них обладает признаками публичной услуги, которые были перечислены нами выше.

Учитывая сложность института нотариата в России, также необходимо отметить, что нотариальные услуги, помимо частнопрактикующих нотариусов, вправе осуществлять нотариусы государственных нотариальных контор, должностные лица органов исполнительной власти в пределах своих полномочий, должностные лица консульских учреждений.

Следовательно, нотариальная деятельность в Российской Федерации с точки зрения теории публичных услуг представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных агентов и негосударственных формирований по предоставлению физическим и юридическим лицам нотариальных услуг в их интересах на основе законодательства о нотариате.



[1] Старовойтов А.В. Публичные услуги в социальной сфере: понятие, виды, предоставление // http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm

[2] Яцкин А.В. Государственное регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг // http://www.pvlast.ru/archive/index.315.php

[3] Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Норма, 2007. С. 11–12.

[4] Старовойтов А.В. Публичные услуги в социальной сфере: понятие, виды, предоставление // http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm

[5] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 20.05.2004, с изм. от 15.03.2005) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «КонсультантПлюс».

[6] Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 15.11.1995) // СПС «КонсультантПлюс».

[7] Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг»
(принят постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. № 327-ст) // http://social.lenobl.ru/zakon/standart/52143_2003

[8] Старовойтов А.В. Публичные услуги в социальной сфере: понятие, виды, предоставление // http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm

[9] Минаков П.А. Публичная власть: политологический аспект // Автореф. дисс. канд. полит. наук. Уфа, 2007. С. 7–8.

[10] См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. – 2002. № 6. С. 5.

[11] Репин Н. Место нотариальных палат в организации гражданского общества в России // Право и жизнь. 2006. № 100. С. 6–25.

[12] Нотариат, государственная власть и гражданское общество: современное состояние и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (15–16 февраля 2007 года, г. Москва). – М.: ФРПК, 2007.

[13] Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 2001. С. 80.

[14] Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.

[15] Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Норма, 2007. С. 25.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100