Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Роль Минюста в процессе нормотворчества будет усилена

11.09.2010

А.С. Савицкий

 

Беспрецедентным по критичности оценок российского законодательства стала Восьмая всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», прошедшая в Президентской библиотеке им. Б.Н. Ельцина, в Санкт-Петербурге. Участники впервые собрались в Северной столице, хотя это мероприятие в полной мере можно назвать правопреемницей известных с дореволюционных времен Сенатских чтений, проходивших, как известно, в главном городе Российской Империи.

Кстати сказать, здание библиотеки располагается в великолепно отреставрированном здании Сената и Синода. Символичным можно считать и тот факт, что именно здесь юристы подвергли жесточайшей и предельно откровенной критике не только правовую, но государственную систему современной России. Одним из объяснений появления такого рода дискуссий можно считать слова Михаила Борщевского, проводившего финальное заседание: «Раньше одна часть юристов обслуживала власть, другая – общество, а теперь юристы сами стали властью»... Впрочем, обо всем по порядку.

 

Программа конференции предполагала три дня работы. Участники планировали обсудить широкий спектр вопросов, среди которых особое внимание было уделено совершенствованию законодательства в сфере уголовно-исполнительной системы.

Модератором первого пленарного заседания выступил ректор Санкт-Петербургского государственного университета Николай Кропачев. После небольшого приветствия он передал слово председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ Сергею Миронову. Тот достаточно подробно рассказал о формировании системы мониторинга правоприменения и проведения антикоррупционной экспертизы. По его словам, благодаря работе, начатой восемь лет назад, удалось добиться многих позитивных результатов. Например, по настоянию сенаторов изменен регламент правительства. Теперь он требует обязательного предоставления информации о подзаконных актах при внесении законопроектов, которые касаются вопросов социальной защиты населения. «Это правильный шаг», – отметил спикер верхней палаты Парламента: «Но пока только в отношении одной группы законов, а нужно, чтобы любые законопроекты, требующие в дальнейшем подзаконных актов, снабжались информацией о них. Законодатели должны знать: что это будут за акты, когда и в какой срок появятся, какие нормы в них будут зафиксированы. Без подобной практики депутаты и сенаторы работают втемную и не могут быть уверены в эффективности рассматриваемых законов». Комментируя необходимость проведения таких конференций, спикер Совета Федерации с уверенностью отметил, что результаты нынешней конференции также будут интересны и конструктивны для создания непротиворечивого правового поля в нашей стране.

Речь председателя Конституционного Суда (КС) РФ Валерия Зорькина, вышедшего на трибуну вслед за Сергеем Мироновым, была неожиданно образна и наполнена долгими историческими экскурсами. Он достаточно пространно рассуждал о природе права, позволяющего проводить в государстве модернизацию, подводя слушателей к выводу, что «право модерна имеет давние исторические корни», и искать их следует в античных веках. «Те, кто строил право модерна, очень многому учились у древних римлян», – отметил глава КС. И тут же вспомнил о позитивном влиянии на эволюционные процессы права вольных европейских городов, подчеркнув при этом, что в истории «модернизационные рывки» сопровождались «контрмодернизационными откатами». «Советское право оказалось на задворках такого конвульсивного процесса, закончившегося распадом государства. Однако его последующее восстановление, уже в рамках Российской Федерации, как мы знаем, отнюдь не привело к восстановлению статуса права», – заключил председатель КС.

Дальнейшие слова Валерия Зорькина больше касались практики. По его мнению, нормотворчество без применения – дефектное и некачественное. Оно порождает мертвые законы. «Потому что право, которое не действует – это, строго говоря, не право».  Эффективность же правоприменения, на взгляд главы Конституционного суда, в существенной степени определяется именно качеством разработки законодательной базы. «Что такое любая система правовых норм? Образно говоря, это сетка, состоящая из очень тонких и прочных правовых нитей. И в эту сетку должна быть помещена жизнь живого общества. Жизнь эта всегда на несколько порядков многообразнее сетки. Развивая метафору, хочу подчеркнуть, что система правовых норм – это именно сетка, а не холщовый мешок, в который можно засунуть все, что угодно», – сказал Зорькин. И тут же привел достаточно неожиданное сравнение, взяв за основу сетку с картофелем: «Когда картофель не вываливается из сетки? Когда ячейки сетки меньше, чем лежащие в сетке картофелины. Вы можете нести в сетке картофель. Но если вы захотите воспользоваться ей же для того, чтобы в ней донести до дома какую-нибудь крупу, то вся эта крупа останется на полу магазина, в котором вы попытались реализовать это странное начинание–.

Финалом выступления председателя Конституционного Суда стал призыв ко всем присутствовавшим отказаться от «тотальности юридического позитивизма», поскольку в противном случае «никакие завоевания в сфере правоприменения не позволят нам свести концы с концами» и любая модернизация будет сорвана.

Глава думского Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин, в свою очередь, говорил исключительно о дне сегодняшнем. Согласно его точке зрения, главная задача современности – вычленить проблему улучшения качества жизни россиян и соотнести право со свободой воли. «Только свободные личности с активной жизненной позицией могут решить задачи по модернизации страны», – отметил депутат. И тут же добавил «ложку дегтя», сославшись на статистику Минюста. Только в прошлом году в России было возбуждено более 44 миллионов исполнительных производств. На граждан были наложены десятки миллионов административных взысканий. «Это означает на деле, что в конфликте с государством находятся миллионы человек», – пояснил глава профильного комитета Госдумы.

Досталось от Плигина и судам: "Что это за правосудие, когда на рассмотрение и вынесение решения по одному делу тратится не более 20 минут вместо нескольких дней?»

Следующий оратор, академик Юрий Толстой, высказал ряд негативных комментариев в адрес высших руководителей государства. В частности, ему непонятно, как совмещается борьба с нелегальными доходами с отменой конфискации имущества, и почему Президент России Медведев сначала ругал госкорпорации, а потом неожиданно к ним «подобрел». К тому же академику трудно признать «госкорпорацию» формой частной собственности». Спикеру Госдумы Борису Грызлову досталось за его высказывание, что «парламент не место для дискуссий», а депутатам – за историю с транспортным налогом, который они сначала вводили, а «как только поступила отмашка», изменили позицию. Академик не обделил вниманием и Совет Федерации. В нем, считает Толстой, нужно проводить «санацию»: одни сенаторы «выработали ресурс», а у других – «рыльце в пушку».

Напоследок господин Толстой еще раз поспорил со своим учеником – председателем Высшего аАбитражного Суда (ВАС) Антоном Ивановым, заявив, что «мы не готовы внедрять прецедент, достаточно руководящих разъяснений пленумов высших судов».

Досталось власти и от других ораторов. Аудитор Счетной палаты Валерий Горегляд выдвинул лозунг «равноудаленности государства и бизнеса от судебной власти». «Если подсчитать, сколько раз бизнесмены выиграли суды у мэра Юрия Лужкова, тенденция не может не настораживать», – заявил аудитор.

Советник Президента РФ по правовым вопросам, экс-председатель ВАС Вениамин Яковлев охарактеризовал исполнительную власть как «бессильную и безрезультативную», назвав ее «слабым звеном» в области правоприменения. Советник главы государства сравнил чиновничий корпус с хромой лошадью.

В финале пленарного заседания выступил другой ученик Юрия Толстого, а ныне министр юстиции Александр Коновалов. «Законотворчество – громоздкий институт, плохо реагирующий на выявленные недостатки, – отметил он. – Толкования Верховного Суда и ВАС еще более утяжеляют его. Они путают правоприменителей, зачастую не исполняются судами общей юрисдикции, да и решения судов первой инстанции часто не исполняются. В результате цена таким решениям минимальна».

Министр юстиции согласился с «неутешительными выводы» о «правовом нигилизме власти, бизнеса и широких слоев населения», а самое главное – «недобросовестных и своекорыстных юристов». Господин Коновалов заявил, что «власть отодвинута от реальных полномочий в сфере принятия управленческих решений, сдвигая их в сферу деятельности судов». Как результат «уголовное преследование стало дубиной недобросовестных и коррумпированных людей в атаках на бизнес».

«Мертворожденные неработающие законы» министр считает самым безобидным явлением. «Общество и власть существуют параллельно, – констатировал Александр Коновалов. – Наше отличие от западных цивилизаций состоит в том, что там закон и власть не отождествляются. Люди, которые ненавидят власть, критикуют, добиваются ее смены, при этом продолжают уважать закон. У нас, к сожалению, все иначе, и эту ситуацию надо исправлять. Общество должно понимать, что закон существует для его блага, и иметь возможность спросить у власти за то, как этот закон применяется».

Вместе с тем министр сообщил, что определенная работа для того, чтобы принимаемые законы были по-настоящему эффективны, уже была проделана. «В 2009 году были внесены уточняющие изменения в регламент правительства и в регламент Госдумы, – сказал он. – Теперь закон не может быть принят, если в Госдуму не поступит информация правительства о проектах соответствующих подзаконных актов. Однако этот порядок касается только одной группы законопроектов о предоставлении социальной поддержки отдельным категориям граждан».

С окончанием пленарного заседания сюрпризы не закончились. Высказываясь о формате общения, Александр Коновалов не скрывал намерения «уходить от паркетного формата» и посредством работы секций расширить круг участников за счет правоприменителей, правозащитников и представителей СМИ.

Секционная дискуссия в кругу судей, прокуроров и чиновников, модератором которой выступил первый заместитель главы телеканала «Россия» Александр Любимов оказалась «интенсивной и деловитой». Предоставив место ведущего секции журналисту, по мнению главы Минюста, удалось избавиться от «штампованных формулировок и закостеневших точек зрения», которые обычно представители юридического и чиновничьего истеблишмента транслируют в диалоге с гражданским обществом.

Надо отдать должное собравшимся: идеи были не менее интересными, чем задумка. Позднее министр присоединился к аудитории адвокатов, нотариусов и бизнесменов, чтобы «подкинуть дровишек в топку дискуссии».

Совсем скоро разработчики нового закона о нотариате и нотариальной деятельности планируют вынести на обсуждение специалистов особенную часть этого документа. Предваряя этот шаг, министр озвучил ряд предложений, которые при определенных обстоятельствах могут войти в проект закона. Некоторые из них звучали достаточно концептуально, а по мнению отдельных участников, и вовсе революционно. К таким инновациям можно отнести идею превращения нотариальных контор в «пункты гарантированной чистоты юридических фактов» и «центры объединения людей на муниципальном уровне». При этом и законодателю, и самим нотариусам следует избегать навязывания юридических услуг населению.

Отдельно стоит проблема улучшения качества работы частнопрактикующих нотариусов. По мнению главы Минюста, для более эффективного контроля за нотариальной деятельностью должен появиться банк данных, по которому все желающие смогут проверить своеобразную «кредитную историю» или «послужной список» нотариуса, чтобы оценить, добросовестно ли тот исполняет свои обязанности.

Не забыл Александр Коновалов и о социальной миссии нотариата: представители сообщества, считает министр, должны активнее участвовать в оказании бесплатной юридической помощи гражданам.

Кроме того, он предложил подумать о возможной градации нотариальных учреждений. По его мнению, их можно разбить на три вида. Первый и самый низовой – нотариальные конторы – они должны получить право совершать сравнительно небольшой перечень действий. Второй – нотариальные бюро, которые будут иметь более широкие возможности. Если идея обретет форму закона, они будут заниматься тем же кругом вопросов, что и сегодня. Наконец, третий – нотариальные дома – следует наделить самым широким спектром нотариальных полномочий, плюс предоставить таким образованиям льготный быстрый доступ к электронным базам данных (правовым, милицейским, а также к единым реестрам прав). Это необходимо для того, чтобы нотариусы могли, в частности, со временем взять на себя функции коллекторов и заниматься практическим исполнением некоторых видов судебных решений.

Присутствовавшие на встрече представители нотариального сообщества приняли активное участие в дискуссии. Президент ФНП Мария Сазонова и члены Правления ФНП выступали как с отдельными репликами, так и с аргументированными докладами. Отрадно отметить, что на стороне нотариата выступали и находящиеся в зале представители бизнеса и адвокатуры. О последней Александр Коновалов также не забыл упомянуть.

Главное, считает министр, адвокатскому профессиональному сообществу следует избавляться от случайных людей в своих рядах, «которые являются балластом и только вредят». Делать это уместно при помощи, скажем, временного приостановления статуса нарушителя или стимулирования «паршивых овец» к уходу из профессии вообще.

Кроме того, министр подтвердил свою приверженность идее эксклюзивного представительства в судах лиц с адвокатским статусом. «Должны быть гарантии, что в суде выступает юрист с опытом и "кредитной историей", которую можно легко проверить», – подчеркнул Коновалов.

Все озвученные выше инициативы, об этом министр оговорился изначально, пока являются всего лишь предложениями, которые надо обсуждать с профессионалами, в первую очередь с самими нотариусами и адвокатами. Не исключено, что одной из площадок для дискуссий скоро станет новый большой юридический интернет-портал. Будет ли он вновь создан под эгидой Минюста, или же за основу данного проекта возьмут уже существующий ресурс, Коновалов, правда, не уточнил.

Подводя предварительные итоги, главный юрист страны подчеркнул, что все предложения, высказанные в рамках дискуссий, будут тщательно проанализированы, а вещественным результатом конференции станет доклад Президенту России перед началом очередной парламентской сессии с тем, чтобы результаты обсуждения «не пропадали втуне, а реально влияли на процесс законотворчества и применения права».

 

Повестка второго дня конференции была не менее насыщена, чем первых двух. Участникам пришлось обсудить довольно широкий спектр вопросов, в том числе доклад Совета Федерации за 2009 год «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики); реализацию решений Конституционного Суда и Европейского суда по правам человека; проблемы оптимизации законодательного процесса с учетом результатов мониторинга законодательства и правоприменения; задачи по совершенствованию законодательства в рамках уголовно-исполнительной системы; методологию законодательства и правоприменения на региональном уровне, а также антикоррупционный мониторинг и антикоррупционную экспертизу как составные части исследования законодательства и правоприменения.

Большая часть участников и гостей конференции переместилась в Белый зал Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, где Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам были организованы парламентские слушания на тему «Вопросы совершенствования законодательства по обеспечению прав и законных интересов осужденных и персонала органов, исполняющих наказания».

Правоведы обсудили вопросы, проблемы и направления совершенствования государственной политики Российской Федерации и правоприменительной практики в сфере исполнения уголовных наказаний.

В это же время на других секциях обсуждались вопросы гражданского, социального, налогового законодательства, оптимизации законодательного процесса, проблемы реализации решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека.

 

Третий день работы конференции предваряла презентация учебника «Гражданское право», авторами которого стали выпускники СПбГУ, в том числе Президент РФ Дмитрий Медведев, министр юстиции РФ Александр Коновалов, председатель Высшего Арбитражного Суда РФ Антон Иванов, академик РАН Юрий Толстой, профессор Николай Егоров и др.

В присутствии ректора СПбГУ Николая Кропачева авторы рассказали о существенных обновлениях гражданского и смежных отраслей права. Отличительной чертой книги являются достаточно критические подходы к анализу правовых новшеств. В книге также представлены судебная практика и теоретические статьи, посвященные проблемам гражданского права, особенностям реализации гражданско-правовой ответственности, банковской гарантии и т.п.

На завершающем конференцию пленарном заседании были подведены некоторые итоги. Председатель Высшего Арбитражного Суда Антон Иванов высказался за «преодоление законодательного зуда, продолжающего беспокоить наших общественных и политических деятелей». А также призвал к «законодательной сдержанности» исполнительные органы власти, которые «имитируют свою деятельность, меняя законы в качестве прикрытия отсутствия реальной работы». Более того, глава ВАС предложил вариант  выхода из ситуации, когда «министерствами постоянно инициируются проекты, которые другими не поддерживаются и очень велик коррупционный фактор». По его мнению, необходимо сосредоточить законотворческую деятельность чиновников в Минюсте. И хотя Александр Коновалов поспешил сообщить, что не претендует на исключительную роль для своего министерства, но вместе с тем согласился, что значимость какого-либо органа, координирующего законотворческую деятельность, «должна повышаться». По его мнению, это может быть Минюст или главное правовое управление президента.

«Значение Минюста должно возрастать», – согласился с предыдущими выступающими сенатор и профессор юрфака СПбГУ Алексей Александров, выразив в целом удовлетворение, «что нашими единомышленниками являются такие серьезные юристы, как Медведев и Путин».

В целом же участники и гости форума вынуждены были констатировать, что решение проблемы совершенствования законов более доступно, нежели преодоление той пропасти, которая возникла с применением в нашей стране разного рода норм и законов. Как резюмировал министр юстиции, воздействовать на совместно сопротивляющихся реформам госслужащих и бизнесменов, привыкших, по выражению министра, работать «вполутемную», гораздо труднее, чем принять хороший закон. Президент Центра политтехнологий Игорь Бунин, в свою очередь, заявил: «Власть должна выступить инициатором разрыва этого порочного круга, когда бюрократия и правоохранители стремятся зафиксировать преимущества своего положения, а “низы” не верят в закон и привыкли решать вопросы неформально».


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100