Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Новый закон «Об опеке и попечительстве»: задуманный гражданско-правовой механизм и социальная реальность

09.09.2009

Л.В. Щенникова,

доктор юридических наук, профессор,

заведующая кафедрой гражданского права Кубанского государственного университета,

научный консультант Нотариальной палаты Краснодарского края

 

В апреле текущего года исполнился год со дня принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве», центральное место в котором отводится гражданско-правовому механизму обеспечения, а также защиты имущественных прав недееспособных и ограниченно дееспособных лиц в нашей стране (в дальнейшем – Закон об опеке). Значение нормативного акта подобного рода переоценить трудно. Ведь мы понимаем, что самые беззащитные в нашем обществе  – это дети без любящих родителей и больные старики, оставшиеся без поддержки детей. Именно отношением к данным, говоря формально-юридическим языком, категориям граждан может гордиться государство, называющее себя социальным. Имущественный интерес подопечных здесь должен быть под особым контролем и обеспечиваться в первую очередь мудрым и действенным механизмом, создаваемым гражданско-правовыми нормами. Целью гражданско-правового регулирования должно быть достижение необходимого социального эффекта, состоящего в объективной заинтересованности опекунов и попечителей в надлежащем исполнении своих обязанностей и эффективной системе контроля за их деятельностью со стороны как государства, так и специально создаваемых попечительских органов.

Здесь отметим, что Закон об опеке развил положения Гражданского кодекса, в свою очередь, повлияв на редакцию соответствующих статей данного института в кодифицированном законе. В единстве эти источники были призваны создать единый и действенный механизм, помогающий эффективно защитить интересы опекаемых и подопечных от недобросовестных и неосмотрительных действий их законных представителей.

Общеизвестно, что ст. 37 ГК запретила опекунам совершать, а попечителям давать согласие на совершение сделок по отчуждению имущества подопечных, влекущих его уменьшение без предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Более детальные правила, касающиеся порядка управления имуществом подопечных, были предусмотрены Законом об опеке. Во-первых, законом был установлен запрет на заключение опекунами кредитных договоров и договоров займа от имени подопечного, соответственно, запрет для попечителей давать согласие на заключение таких договоров (п. 4 ст. 19 Закона). Во-вторых, установлен запрет для опекунов заключать договоры, а попечителей давать согласие на заключение договоров о передаче имущества подопечных в пользование, если срок пользования имуществом превышает пять лет (п. 6 ст. 19 Закона). В-третьих, установлен запрет на отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего подопечным (ст. 20 Закона).  В-четвертых, акцентировано внимание на особую роль органов опеки и попечительства в организации контроля над осуществлением имущественных прав подопечных со стороны опекунов и попечителей. Статья 21 Закона об опеке запретила опекунам совершать, а попечителям давать согласие на совершение целого ряда сделок без согласия органов опеки и попечительства, в том числе по передаче имущества внаём, в аренду, безвозмездное пользование, в залог, по обмену или дарению, отказу от прав, разделу имущества или выделу из него доли. На случай совершения договора без необходимого согласия органа опеки и попечительства закон предусмотрел возможность обращения в суд с требованием о его расторжении.

На первый взгляд может показаться, что необходимый механизм создан и защита имущественных прав и интересов подопечных надёжна и эффективна. Но это только на первый взгляд, ибо в каждом из установленных запретов есть «оборотная» сторона или лазейка в виде возможного исключения из общего правила. Так, заключить кредитный договор и договор займа от имени подопечного вполне возможно, если это требуется «в целях содержания подопечного» или для «обеспечения его жилым помещением» (п. 4 ст. 19). Передать имущество подопечного в пользование на длительный срок оказывается можно, если «обстоятельства» будут свидетельствовать об особой выгоде такого договора (п. 6 ст. 19). Да и распорядится недвижимым имуществом подопечного возможно, если договор совершать «к выгоде подопечного», «для оплаты дорогостоящего лечения» или в связи с «переменой его места жительства» (ст. 20). Что касается совершения сделок без необходимого согласия органов опеки и попечительства, так и здесь законодатель установил последствия не в форме признания сделки недействительной, а в форме расторжения договора в судебном порядке по требованию органа опеки и попечительства, обращённому от имени подопечного. При этом разница указанных правовых последствий очевидна для каждого юриста. Недействительная  сделка в данном случае не порождала бы никаких последствий с момента совершения. Другая ситуация возникает при расторжении договора. Здесь он признаётся заключенным и действительным, а, значит, вполне правомерным. Его только предлагается расторгнуть, возвратив имущество подопечного и возместив убытки. А если договор уже исполнен? А как быть с убытками до момента расторжения договора в судебном порядке? Эти вопросы звучат риторически.

Кроме того, возникают сомнения по поводу истинной заинтересованности чиновников из органов опеки и попечительства в судьбе, как имущества, так и самого ребенка. Дети для них остаются при всех условиях чужими. Более того, при согласии на сделку они даже не обязаны представлять его мотивировку. Например, в чём заключаться будет, по их мнению, особая выгода подопечного или почему целесообразна перемена его места жительства. При отказе дать разрешение на сделку законодатель устанавливает необходимость его мотивировки, а вот, напротив, при положительном решении размышлять о мотивах компетентным органам и лицам в должностные обязанности, отнюдь, не вменяется.

С учётом вышесказанного можно заключить, что на сегодняшний день создать в России эффективный механизм гражданско-правовой защиты интересов подопечных при осуществлении над ними опеки или попечительства не получилось. На практике недобросовестному представителю их интересов сиротское имущество достаточно легко можно «спустить», при этом к гражданско-правовой ответственности  привлечь будет некого.

Возникает вопрос, а накоплен ли определённый опыт гражданско-правового регулирования отношений данного рода, которым могли бы воспользоваться разработчики отечественного законодательства об опеке, чтобы « велосипед не открывать», а мудростью законотворческой воспользоваться. Мне лично нравятся нормы об опеке и попечительстве Французского гражданского кодекса (ФГК). Честно говоря, даже завидую французам, имея в виду чувство защищённости имущественных интересов их детей на случай различного рода сиротских бед и несчастий. Что привлекательно в опыте гражданско-правового регулирования во Франции?

Во-первых, следует отметить тот факт, что регулирование опеки в этой стране осуществлено нормами главным образом кодифицированного гражданского закона. Больше восьми десятка статей ФГК в его первой книге, посвящённой лицам, отведено собственно проблемам организации опеки. Законодатель этой страны провозгласил личное право родителя, умершего последним, на выбор опекуна (ст. 397). Форма для осуществления данного права символична. Это может быть или завещание, или специальное заявление перед нотариусом.

Во-вторых, опека как надлежащая защита имущественных прав ребенка во Франции признана государственной обязанностью, контроль над опеками и законным управлением имуществом подопечных возложен на судей по делам опеки. Но при этом такие лично-доверительные вопросы опеки, как назначение опекуна, вопросы воспитания и содержания ребенка, управления его имуществом, выдача разрешений на совершение распорядительных сделок возложены законом на семейный совет (ст. 449, 457). Чем примечателен данный орган? Главным образом тем, что по составу он действительно родной для опекаемого, т.к. выбирается судьёй по делам опеки из числа родственников и свойственников ребёнка. Главное при выборе кандидатур, как подчеркивает гражданский закон, это «интерес к личности ребенка», «заинтересованность в его судьбе». Членство в совете и работа в нём не являются пустой формальностью. За отсутствие на заседаниях без законных оснований члены совета могут подвергаться даже штрафам в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством (ст. 412). На заседаниях совета с правом совещательного голоса может присутствовать сам несовершеннолетний, «способный к здравому суждению», а с 16 лет присутствие ребенка на заседаниях совета является обязательным (ст. 415).

В-третьих, гарантией прав подопечного ребёнка является правило, закреплённое в ст. 416. Здесь устанавливается, что решения семейного совета являются недействительными, если были приняты путём обмана, мошенничества или при несоблюдении существенных формальных требований, предъявляемых к процедуре принятия. Иск о признании решения семейного совета недействительным может быть предъявлен широким кругом заинтересованных лиц, включая самого подопечного, достигшего совершеннолетия.

В-четвертых, важным элементом механизма гражданско-правовой защиты подопечных во Франции выступает фигура опекуна-надзирателя. Опекун-надзиратель назначается семейным советом при любой опеке. Целью его деятельности является общий контроль, а также представление интересов несовершеннолетних в случае их коллизии с интересами самих опекунов. При обнаружении упущений опекуна в управлении делами опеки опекун-надзиратель под угрозой наступления личной ответственности обязан немедленно уведомить об этом судью по делам опеки (ст. 420).

В-пятых, интерес представляет требование, обращённое к опекунам, на случай нарушения которого последние отстраняются от исполнения опекунских обязанностей (ст. 444). Опекуны здесь обязываются вести себя в соответствии с общепринятыми социальными, в том числе нравственными нормами, не допускать аморального поведения, а также небрежности или непорядочности в делах. Требование неукоснительного соблюдения нравственных норм является важным, знаковым, символичным для гражданского закона Франции. Опекун обязывается гражданским законом управлять имуществом как рачительный и заботливый глава семьи (российский закон обязывает опекуна управлять имуществом подопечного «как  своим собственным» – ст. 18 п. 5 Закона об опеке). На опекуна возлагается ответственность за все убытки, которые могли бы возникнуть в результате плохого управления (ст. 450). Кроме того, при прекращении опеки  опекун в соответствии со ст. 469 несёт ответственность за свою деятельность.

В-шестых, семейный совет, как предписывает ГК, действует в интересах несовершеннолетних, принимая во внимание в том числе «волеизъявление родителей» (ст. 449), разрешая производить распорядительные действия в отношении имущества несовершеннолетних. Этот орган может предписать приобрести на вырученные средства другое имущество (ст. 458). Кроме того, продажа недвижимого имущества несовершеннолетних должна производиться публично с аукциона, в присутствии опекуна-надзирателя.

В-седьмых, можно выделить также специальные нормы-правила, а) нацеливающие на рачительность опекуна в период осуществления им опеки и б) дающие необходимые права требования ребенку при достижении им совершеннолетия. Так, ст. 455 обязывает опекуна использовать эффективно наличные деньги подопечного к выгоде последнего, начиная с суммы, величина которой определяется семейным советом. Семейный совет может в данном случае указать и на имущество, которое целесообразно приобрести для осуществления установленных целей. Если же опекун не исполняет возложенную на него обязанность по эффективному использованию наличных денежных средств подопечного, на него может быть возложена ответственность в форме взыскания процентов. Важное право требования для достигшего совершеннолетия подопечного устанавливает ст. 456. Суть его заключается в том, что арендаторы по заключённым опекуном договорам аренды не приобретают никакого права на возобновление договора или сохранения за собой арендованного помещения после истечения срока договора, невзирая на все иные положения закона. Таким образом проявляется забота об эффективном преумножении и сохранении имущества подопечных как в период опеки, так и при её прекращении в связи с достижением бывшими подопечными совершеннолетия.

Вернёмся к нормам об опеке и попечительстве отечественного Гражданского кодекса. Десяток статей (ст. 31–41), в которых можно найти общие определения, название ответственных государственных органов, краткое описание процедуры назначения опекунов и попечителей. Что касается собственно механизма защиты, то ему посвящены всего две статьи. Статья 37 ГК, как уже было выше отмечено, ставит распорядительные сделки под контроль органов опеки и попечительства. Статья 38 ГК предполагает возможность установления доверительного управления имуществом подопечных. И этого, как показывает сравнительный анализ, крайне мало для достижения реальной действенности механизма гражданско-правового регулирования опеки и попечительства.

Какими  нормативными положениями возможно уточнить и дополнить институт опеки и попечительства в России?

Во-первых, представляется верным расширить использование возможностей нотариата России в оформлении воли родителей по выбору опекуна для ребёнка. Не удостоверение подлинности подписи родителя (как это сегодня предусмотрено Законом об опеке), а именно обязательная нотариальная форма соответствующей односторонней сделки.

Во-вторых, важным является предусмотреть нормами ГК создание наряду с государственными органами по опеке и попечительству особых для каждого случая опеки попечительских советов, члены которых были бы заинтересованы в судьбе ребенка. Именно на эти органы следовало бы возложить решение наиболее важных вопросов опеки и управления имуществом, в том числе выдачу разрешений на совершение распорядительных сделок. Участие самого ребенка в работе данных органов должно быть сначала (до 16 лет) возможным, а впоследствии – обязательным.

В-третьих, отсутствие обязательного согласия уполномоченных органов на совершение распорядительных сделок с имуществом подопечных должно влечь за собой их ничтожность. Правом на обращение с иском в суд о применении последствий ничтожности сделки следовало бы наделить широкий круг лиц, включая самого ребенка по достижения им совершеннолетия.

В-четвертых, к опекунам кодифицированный гражданский закон должен предъявлять достаточно жёсткие требования, включая необходимый управленческий профессионализм и безупречный моральный облик.

В-пятых, опекун должен быть обязан законом к активной деятельности в имущественных интересах подопечного. На случай неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, повлекшего убытки, опекун должен привлекаться к гражданско-правовой ответственности. При прекращении опеки также должны быть возмещены опекуном все убытки, если они возникли вследствие ненадлежащего исполнения опекунских обязанностей.

Если иметь в виду общий социальный резонанс, который произвёл Закон об опеке в России, то в многочисленных откликах он был резко отрицательным. Представители общественных организаций, руководители детских домов, центров патронатного воспитания, выступая в средствах массовой информации, называли этот закон разрушительным, толкающим страну в пропасть по отношению к семье и детству.[1]

Для людей, имеющих непосредственное отношение к сиротству в России, облик разработчиков Закона об опеке представился крайне нелицеприятным. Была осуждена и явная поспешность, с которой проголосовали за законопроект представители депутатского корпуса. Само его принятие для практиков означало отказ от накопленного опыта работы центров патронатного воспитания по устройству детей-сирот в семью. Патронат на местах лелеяли и взращивали, а закон об опеке оказался абсолютно равнодушным к созданным отечественным традициям, немалому положительному опыту, накопленному в деле патронатного воспитания в стране за последние годы. Впрочем, закон проигнорировал не только патронат, но и патронаж. Попечительство в форме патронажа, предусмотренное ст. 41 ГК, крайне важное, имея в виду защиту интересов дееспособных, но больных и пожилых людей, которых очень много проживает в России, оказалось даже не упомянутым специальным законом, посвящённым опеке и попечительству. В результате на сегодняшний день не получены ответы на многие практические вопросы, необходимые для развития патронажа на перспективу в стране.

Общий же итог оказывается неутешительным. Приёмные родители в массовом порядке (60% в год)[2] отказываются от выполнения своих обязанностей. Дети, остающиеся пока на попечении, находятся в обстановке бесконтрольности, ещё недавно контролируемые центрами патронатного воспитания. Старики, лежащие на больничной койке, больные и немощные не могут воспользоваться услугами попечителей-помощников в отсутствие необходимых гражданско-правовых норм о патронаже. Возникают вечные вопросы: кто виноват, и что делать? Виноваты, видимо, все мы, наше общество, ответственное за судьбу больных и слабых.

А конкретные меры надо принимать без промедления, совершенствуя гражданско-правовой механизм организации опеки и попечительства, ни в коем случае не довольствуясь формальным принятием специального закона, поставившего «галочку», но не решившего наиважнейших социальных задач.

 



[1] Первые результаты введения нового ФЗ «Об опеке и попечительстве». Специальная рубрика Л. Алексеевой. – www/svoboda news/ru/

[2] Дашковская О. Патронатное воспитание в России запретят? – http://ps.1september.ru/articlef.php?ID=200800804


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100