Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Предложения по направлениям совершенствования взаимодействия нотариата и Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (правовые вопросы)

18.02.2009

И.Г. Медведев,

кандидат юридических наук, доктор права (Франция),

доцент кафедры гражданского процесса Уральского государственной юридической академии,

руководитель отдела зарубежного нотариата Центра нотариальных исследований

 

Введение

 

Организационное и информационное объединение Росрегистрации, Роснедвижимости и Роскартографии в единую федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии[1], а также масштабные планы по созданию единой информационной системы недвижимости[2] ставят на повестку дня вопросы о совершенствовании взаимодействия объединённой службы и профессиональных участников рынка недвижимости. Одним из таких участников, обеспечивающих на конкурентных (немонопольных) началах первичную достоверность прав заинтересованных лиц и общую законность в сфере оборота недвижимости, является нотариат.

Основания и формы взаимодействия между органами, осуществляющими кадастровый учёт недвижимости, государственную регистрацию прав на неё и нотариатом взаимно предопределены их законодательно определёнными функциями. Такое взаимодействие носит взаимозависимый характер и, поэтому, в перспективе должно быть двусторонним.

С одной стороны, нотариат выступает в качестве важнейшего потребителя юридически значимой информации, содержащейся в публичных реестрах, в целях надлежащей идентификации объекта недвижимости, определения субъективных прав заинтересованных лиц и их ограничений при удостоверении сделок и совершении иных нотариальных действий в отношении недвижимости. С другой стороны, нотариально удостоверенные документы (договоры, доверенности, их копии, заявления о регистрации, и т.д.), отражающие права и обязанности сторон по отношению к тем или иным объектам недвижимости, выступают в качестве одного из первичных источников наполнения публичных реестров правовой информацией.

Технологическая и правовая взаимосвязь процессов нотариального удостоверения и регистрации прав такова, что без их полноценного и эффективного взаимодействия реализация каждой из систем – нотариальной и учётно-регистрационной – своих задач представляется затруднительной, если вообще возможной. В основе такого вывода простая идея о том, что достоверность и, следовательно, юридическая действительность нотариального акта в сфере недвижимости напрямую зависит от достоверности и действительности данных, полученных из публичных реестров недвижимости и, наоборот: нет и не может быть достоверных реестров там, где юридическая безопасность и достоверность первичных юридических документов сомнительны.[3] Очевидно, что когда формирование публичных реестров осуществляется в основном за счёт документов, созданных и представленных самими заинтересованными лицами в неконтролируемых условиях при отсутствии каких-либо гарантий достоверности, доверять таким реестрам невозможно. Поэтому, создание эффективной системы взаимодействия между учётно-регистрационным органом и нотариатом при реализации их функций – это практическая и легальная необходимость.

Не претендуя на исключительность и всеохватность, настоящая работа ориентирована на выработку предложений по совершенствованию правовых основ вышеуказанного взаимодействия, с учётом как имеющегося опыта, в том числе в иных сферах и иных государствах, так и с учётом состоявшихся и/или планируемых изменений в учётно-регистрационной политике, прежде всего, связанных с переходом на единую информационную платформу и реализацией идей электронного правительства.

 

1. Современное состояние взаимодействия в России и за рубежом (подзаг.)

 

1.1. Общие положения

 

В настоящее время взаимодействие органов, проводящих кадастровый учёт недвижимости и государственную регистрацию прав на неё с нотариатом, осуществляется на основе положений Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изм. и допол.; далее – Закон о регистрации), Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре), Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 г. № 4462-1 (с изм. и допол.; далее – Основы), а также ряда подзаконных актов, принятых в их развитие.

В соответствии с вышеназванными нормативными актами, взаимодействие между нотариатом и учётно-регистрационными органами может носить опосредованный (непрямой) или непосредственный (прямой) характер в зависимости от участвующих в нём субъектов.

Опосредованное (непрямое) взаимодействие имеет место всякий раз, когда в состав документов, подаваемых самими правообладателями или их представителями для осуществления кадастрового учёта или государственной регистрации прав, входят нотариально удостоверенные акты (договоры, доверенности, нотариально удостоверенные копии, etc.).

Непосредственное (прямое) взаимодействие между нотариусом и учётно-регистрационными органами осуществляется в следующих случаях:

• при получении нотариусом общедоступных сведений из Государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН) или Единого государственного реестра прав (далее – ЕГРП) (ст. 14 Закона о кадастре; п. 1 ст. 7 Закона о регистрации);

• при получении нотариусом обобщённых сведений о правах наследодателя на объекты недвижимости в связи с открытием наследства (посл. абз. п. 3 ст. 7 Закона о регистрации);

• при подаче нотариусом заявления о государственной регистрации права, основанного на нотариально удостоверенной сделке или ином совершенном нотариусом нотариальном действии (абз. 2 п. 1 ст. 16 Закона о регистрации; ч. 1 ст. 15 Основ);

• при выдаче нотариусу свидетельства о государственной регистрации прав и/или иных документов в случае, если данный нотариус являлся заявителем (посл. абз. п. 5 ст. 18 Закона о регистрации; ч. 1 ст. 15 Основ).

При этом действующее законодательство не содержит каких-либо ощутимых преференций для нотариусов по сравнению с другими участниками рынка недвижимости. В частности, сведения из реестров предоставляются за плату, а соответствующие учётно-регистрационные действия на основании нотариальных актов совершаются в общем порядке[4].

 

1.2. Недостатки действующего регулирования

 

Практика взаимоотношений нотариата с органами кадастрового учёта и государственной регистрации прав на недвижимость, сложившаяся за последние несколько лет, позволила выявить ряд серьёзных недостатков в действующем регулировании. В целом, они связаны с затруднительностью прямого взаимодействия между нотариусами и публичными реестрами, когда в противоречие со всеми законами логики и юридической безопасности основной документооборот между ними идёт через самих заинтересованных лиц (сторон сделки, их представителей, риелторов, банки). Это, безусловно, неудобно для них, вынужденных самостоятельно собирать и подавать на регистрацию все необходимые документы, но в ещё большей степени опасно для публичных реестров и нотариусов, вынужденных полагаться на непроверенные сведения.

Среди прочих, можно специально отметить следующие взаимосвязанные проблемы.

 

1.2.1. Отсутствие упрощённого порядка государственной регистрации прав на недвижимость, основанных на нотариально удостоверенной сделке

 

Несмотря на искусственную дискуссионность данного вопроса[5], игнорирование публичных полномочий нотариуса при нотариальном удостоверении сделок в сфере оборота недвижимости (установление личности, проверка дееспособности/правоспособности и полномочий представителя, контроль за законностью, разъяснение смысла, содержания прав и обязанностей, а также применимых законов и т.д.) ведёт к необоснованному дублированию данных функций при проведении государственной регистрации прав, основанных на таких сделках. В частности, проведение правовой экспертизы нотариально удостоверенных актов при государственной регистрации представляется излишним (см. ниже, п. 2.3.1), равно как требуют совершенствования процедуры подачи нотариусом заявления на государственную регистрацию и/или получения правоустанавливающих документов в интересах правообладателей (см. ниже, п. 1.2.3, 2.3.3).

 

1.2.2. Отсутствие полноценного и эффективного доступа нотариусов к данным публичных реестров

 

Как уже указывалось выше, нотариус при получении сведений из публичных реестров, необходимых для совершения тех или иных нотариальных действий в сфере оборота недвижимости, не обладает какими-либо дополнительными, по сравнению с другими субъектами, полномочиями. На практике это привело к тому, что в подавляющем большинстве случаев необходимые выписки и иные юридически значимые документы из публичных реестров представляют нотариусу сами заинтересованные лица или их представители. Такая практика находится в противоречии с принципами объективной достоверности и бесспорности при совершении нотариальных действий, а с учётом массового распространения подделок официальных документов – просто небезопасна, причём не только для нотариусов, рискующих в случае причинения убытков по их вине всем своим имуществом, но и для публичных реестров, достоверность данных в которых бумерангом ставиться под сомнение со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями как для конкретных правообладателей, так и для устойчивости гражданского оборота в сфере недвижимости в целом. Наконец, действующая редакция Закона о регистрации в принципе не предусматривает возможности предоставления какой-либо юридически значимой информации из ЕГРП иначе, чем на бумажном носителе, что удлиняет и усложняет данную процедуру.

 

1.2.3. Неясность статуса нотариуса и технологическая непроработанность процедур подачи им заявления о государственной регистрации права, а также – получения свидетельства о государственной регистрации права и иных документов

 

Несмотря на всю позитивность самой концепции, когда все последующие формальности, связанные с полным признанием прав заинтересованных лиц по нотариально удостоверенным актам, выполняются соответствующими нотариусами[6], её реализация в Федеральном законе от 30.06.2006 г. № 93-ФЗ о «дачной амнистии» была несовершенной, породив целый ряд проблем, которые в совокупности воспрепятствовали широкому распространению данных практик в нотариальной деятельности.[7] Этому было несколько причин. Во-первых, неясность самого статуса нотариуса: идёт ли речь об особом виде законного представительства или, всё-таки, о реализации нотариусом своих публичных полномочий? Во-вторых, неопределённость характера самих действий: идёт ли речь об отдельном нотариальном действии или о составной части нотариального удостоверения самой сделки, праве или обязанности нотариуса? В-третьих, технологическая затруднительность для нотариуса личной подачи и получения документов в органах регистрации на общих условиях, что требует серьёзных временных затрат и приводит к нарушению прав других лиц на равное получение нотариальных услуг. В-четвёртых, никак не определён срок, в течение которого нотариус передаёт по просьбе заинтересованных лиц заявление о государственной регистрации прав из удостоверенной им сделки, что может привести к злоупотреблениям. В-пятых, психологическая и технологическая неготовность системы государственной регистрации к равному и полноценному взаимодействию с нотариусами. В результате, шаг, сделанный законодателем в сторону системы «одного окна», с выполнением нотариусом юридически значимых действий в интересах правообладателей при государственной регистрации их прав, образно говоря, «провалился в болото».

 

1.3. Опыт реформ в области государственной регистрации юридических лиц

 

Представляется, что при совершенствовании порядка взаимодействия органов кадастрового учёта недвижимости и регистрации прав на неё с нотариатом может быть использован опыт недавних законодательных изменений в области корпоративного законодательства, направленных на противодействие рейдерским захватам.

В частности, проектом федерального закона № 213410-4, одобренным в конце декабря 2008 г. во втором и третьем чтении Государственной Думой РФ, предусматривается совершение нотариусом, удостоверившим сделку об отчуждении доли в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, отдельного нотариального действия по передаче заявлений о внесении соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц с приложением правоустанавливающих документов. Данным законопроектом также чётко определён срок передачи (не более трёх дней) и её каналы (по почте с уведомлением о вручении, представлено непосредственно, направлено с компьютерных сетей и иных средств связи). При этом стороны сделки могут своим письменным соглашением определить конкретный способ передачи из возможных в соответствии с законом (п. 14 ст. 21 Федерального закона от 08.02.1998 г. №14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» в одобренной редакции).

Не трудно заметить, что подобная редакция полномочий нотариуса по представлению интересов сторон нотариального акта при регистрации основанных на нём прав в реестре юридических лиц по большей части снимает проблемные вопросы[8], существующие применительно к обороту недвижимости (см. выше, п. 1.2.3).

Аналогичным образом решается вопрос об уведомлении самого общества о состоявшейся сделке по отчуждению доли в его уставном капитале.

Дополнительным положительным моментом является возможность получения нотариусом актуальных сведений ЕГРЮЛ в электронной форме через сеть Интернета.[9] Хотя здесь и остаются нерешённые вопросы, связанные с юридической силой электронных выписок из реестра и коммерческой основой для их предоставления нотариусу как публичному лицу, действующему от имени государства, тем не менее, это позволяет в режиме реального времени контролировать достоверность сведений, представляемых самими сторонами.

В совокупности, данные полномочия нотариуса позволят обеспечить более или менее высокий уровень достоверности юридически значимых сведений, передаваемых в ЕГРЮЛ и другим заинтересованным лицам, не являющимся сторонами сделки, эффективно препятствовать неправомерному захвату предприятий и принадлежащих им активов.

 

1.4. Опыт взаимодействия нотариусов с органами, осуществляющими ведение публичных реестров за рубежом

 

В рамках проектов введения электронного документооборота, как составной части систем электронного правительства, во многих странах создано и обеспечено эффективное взаимодействие электронных публичных реестров и нотариусов. В настоящее время ситуация в наиболее передовых в этом отношении странах, со сходными российской правовыми системами, обстоит следующим образом.

 

1.2.1. Италия

 

С 2004 года все итальянские нотариусы и их конторы, объединённые в закрытую информационную сеть RUN (Rйseau unitaire notarial), имеют непосредственный и полный он-лайн доступ к:

• реестрам кадастра недвижимости и прав на недвижимое имущество, управляемых в электронной форме Агентством территорий;

• данным торгово-промышленных палат и электронному реестру предприятий (система Infocamere);

• данным реестра распоряжений последней воли под управлением службы нотариальных архивов;

• данным публичного реестра транспортных средств, находящегося при Автомобильном клубе Италии;

• данным государственной типографии для получения в электронной форме официальных источников опубликования нормативных актов и в целях непосредственного опубликования предусмотренных законом объявлений;

• информационному центру обработки данных Кассационного суда Италии.

Информационная система итальянского нотариата обеспечивает как внутренний, так и внешний информационный обмен с государственными органами и службами, включая выполнение учётно-регистрационных формальностей исключительно в электронной форме (е-регистрация). Также, ограниченный информационный обмен осуществляется с префектурами, муниципалитетами, налоговыми органами и др.

С недавнего времени в единую интегрированную систему также вошли:

• архив электронных нотариальных актов;

• единая база данных по борьбе с отмыванием «грязных» денег;

• общеевропейский реестр завещаний.

 

1.4.2. Австрия

 

В результате введения электронного поземельного и торгового реестров, австрийский законодатель предоставил нотариусам полномочия по наделению производимых ими непосредственно выписок из поземельного или торгового реестра силой официального документа за счёт их дополнения собственной подписью, проставления официальной печати и совершения надписи «в качестве судебного комиссара».[10]

При этом нотариусы хотя и могут напрямую обращаться к базе данных соответствующих реестров за получением юридически значимых выписок из них в электронной форме, однако они не вправе направлять данные выписки в суды непосредственно в электронной форме. В настоящее время такие сообщения судам должны составляться и направляться в письменной (бумажной) форме.

При этом австрийский нотариат традиционно считается наиболее прогрессивным с точки зрения внедрения новых технических средств в повседневную практику нотариусов. Так, именно в Австрии впервые появился единый электронный архив нотариальных актов – CyberDOC. С 1 января 2000 г. электронные (отсканированные) копии всех совершаемых австрийскими нотариусами актов помещаются в данный архив. Доступ к данному архиву имеют сами нотариусы, а также иные уполномоченные законом лица. CyberDOC – это совместное предприятие Национального совета нотариата Австрии и Siemens Цsterreich AG, которое является одной из площадок для осуществления электронной торговли и передачи электронных актов, а также административных документов. Так, одной из функций данной системы является сотрудничества с министерствами, например Федеральным министерством финансов или Федеральным министерством юстиции.

 

1.4.3. Франция

 

Начиная с 2003 г. все французские нотариусы получили возможность обмениваться данными (делать запросы, получать напрямую стандартизированные выписки, etc.) с публичными реестрами прав на недвижимое имущество, земельным кадастром, реестром завещаний и др. с использованием защищённых каналов связи сетей REAL и Tйlй@cte. С 2005 года стало возможным нотариальное удостоверение сделок, в том числе в сфере оборота недвижимости, непосредственно в электронной форме с последующей передачей данных в соответствующий публичный реестр. В настоящее время завершена государственная сертификации собственных средств электронной цифровой подписи (ЭЦП), имеющей квалифицированное юридическое значение, что позволит запустить в полном объёме Центральный электронный архив нотариусов Франции (Minutier central йlectronique des notaires de France), в котором будут храниться нотариальные акты совершённые исключительно в электронной форме с использованием данной ЭЦП. Окончательный запуск системы в эксплуатацию планируется на конец 2008 г. – начало 2009 года.

 

1.4.4. Беларусь

 

В рамках проведения работ по созданию инфраструктуры электронного правительства, в Республике Беларусь создана и успешно действует система электронного информационного обмена между нотариусами и публичным реестром недвижимости.

Данный электронный обмен представляет собой всего лишь форму организации взаимодействия, концепция которого переносит основное бремя по получению сведений и документов, необходимых для совершения нотариальных действий на самих нотариусов.[11] При этом лица, обратившиеся за совершением нотариальных действий, представляют нотариусу только документы, удостоверяющие их личность, дееспособность граждан, правоспособность юридических лиц, полномочия на совершение таких действий от имени и в интересах других лиц. Все иные правоустанавливающие, или правоподтверждающие документы запрашиваются нотариусом в компетентных государственных органах и иных организациях не позднее дня, следующего за днём обращения заинтересованного лица или не позднее дня, следующего за днём представления нотариусу документа, подтверждающего оплату за их выдачу, если таковая предусматривается законодательством. Сведения и документы по запросу нотариуса должны быть представлены государственными органами и иными организациями Республики Беларусь в двухнедельный срок со дня его получения. При подготовке запрошенных сведений и документов, соответствующие органы вправе запрашивать дополнительную информацию от других государственных органов и иных организаций, но не могут вызывать лиц, в отношении которых поступил запрос нотариуса. По получении документов – нотариус незамедлительно извещает заинтересованных лиц и при их последующем обращении совершает соответствующие нотариальные действия. Максимальный срок, установленный для совершения нотариальных действий – один месяц с момента истребования необходимых сведений и документов или с момента оплаты за их выдачу.

 

2. Основные направления взаимодействия в новых условиях (подзаг.)

 

2.1. Общие положения

 

Узким местом процесса предоставления государственных услуг, в целом, и в архитектуре электронного правительства, в частности, является момент взаимодействия компетентного государственного органа с пользователями услуги. Именно здесь возникают основные «пробки», затрудняющие их эффективное предоставление. В этом смысле, реализация концепции «одного окна» – в обычном или электронном формате – возможна только при оптимизации как внутренних, так и внешних процессов, а также перехода между ними. На современном этапе недостаточно совершенствования (автоматизации) внутренних бизнес-процессов при оказании государственных услуг: это даже не прошлый день – прошлый век в развитии инфраструктуры электронного правительства. Принципиальным является формирование внешней информационной среды для организации эффективных обменов между компетентным государственным органом и неопределённым кругом пользователей, в том числе – через посредничество профессиональных участников рынка, когда качество юридической информации и её формализация имеют значение.[12] Поэтому, вынесение значительной части услуг, оказываемых сегодня непосредственно публичными реестрами недвижимости, во «внешние доверенные офисы» с одновременной дематериализацией информационных обменов с «хранителем реестра» – представляет собой концептуальную часть оптимизации учётно-регистрационной деятельности государства в сфере оборота недвижимости.[13]

Подобная модель, основанная на распространённой мировой практике, заменяет взаимодействие между органами государства и самими заинтересованными лицами на профессиональное взаимодействие, когда обмен юридически значимой информацией осуществляется преимущественно по линии «нотариус « государство». Это не только повысит уровень достоверности получаемых сведений, а значит и самих нотариальных актов и питаемых ими публичных реестров, но и позволит оптимизировать административные бизнес-процессы, исключив из них ряд несвойственных и загромождающих основной процесс действий (информационно-консультационных).

Создание в рамках новой Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Единой информационной системы недвижимости, объединяющей на принципах технологического единства, общедоступности, непрерывной актуализации и сопоставимости информационные ресурсы трёх реорганизованных федеральных служб (ГКН, ЕГРП, Федеральный банк пространственных данных), формирует предпосылки для совершенствования порядка взаимодействия учётно-регистрационных органов с нотариатом как одним из профессиональных участников рынка недвижимости, имеющим особый публично-правовой статус.

 

2.2. Цели и задачи взаимодействия

 

Целью взаимодействия между нотариатом и учётно-регистрирующим органом в рамках ЕИСН РФ является оптимизация регистрационно-учётного процесса и, как следствие, повышение общей эффективности предоставления соответствующих государственных услуг (так называемые социальные критерии функционирования). В качестве сопутствующей цели следует рассматривать также обеспечение максимальной достоверности сведений как самих реестров, входящих в ЕИСН, так и питающих их нотариальных актов (так называемая целостность базы данных).

Для достижения указанных целей необходимо:

• устранить существующие недостатки взаимодействия;

• определить основные принципы и формы взаимодействия в новых условиях;

• определить порядок (основания и условия) взаимодействия;

• определить этапы, сроки, формы реализации и ответственных за проведение работ лиц.

Решение данных частных задач предполагает активный диалог и согласование позиций между представителями заинтересованных сторон. В дальнейшем предлагается модель взаимодействия, которая могла бы стать основой для дальнейших дискуссий. В целом, логика реформ в данной сфере должна идти от создания юридических предпосылок для формирования инфраструктуры электронного правительства к её техническому воплощению.

 

2.3. Устранение существующих недостатков

 

С учётом длительности процесса создания и запуска в эксплуатацию ЕИСН РФ[14], первичным этапом (до конца 2009 г.) совершенствования взаимодействия между нотариатом и федеральной службой государственной регистрации… должно стать устранение существующих недостатков регулирования в данной сфере. В то же время, реализация мероприятий данного этапа представляет необходимое условие для дальнейшего совершенствования взаимодействия в рамках ЕИСН (см. ниже, п. 2.4.). В этом смысле, сначала необходимо заложить правовые основы для создания и функционирования модели «передних» и «задних» офисов применительно к взаимодействию нотариата и учётно-регистрационных органов в режиме «одного окна».

Для этого предлагается разрешить указанные выше проблемы (см. выше, п. 1.2) следующим образом.

 

2.3.1. Упрощение процедуры государственной регистрации прав, основанных на нотариально удостоверенной сделке или в случае представления интересов сторон в регистрирующем органе нотариусом

 

Данная мера предполагает, прежде всего, исключение процедуры правовой экспертизы при государственной регистрации прав, основанных на нотариально удостоверенной сделке или в случае представления интересов сторон в регистрирующем органе нотариусом.[15]

Целью правовой экспертизы документов при государственной регистрации прав является их проверка на соответствие императивным требованиям закона.[16] Между тем, в тех случаях, когда удостоверение сделки, являющейся основанием для внесение записи в ЕГРП, осуществлялось нотариусом, подобная проверка является излишней, дублируя публично-правовые функции нотариуса, за правильность осуществления которых он (а не регистрирующий орган!) нёсет полную имущественную ответственность. В силу закона, нотариус осуществляет в процессе нотариального удостоверения контроль законности совершения сделки с недвижимостью в объёме, существенно превышающем объём правовой экспертизы при регистрации прав (ст. 42, 43, 44, 45, 55 Основ). При этом существенный плюс такого контроля в том, что он совершается на этапах предшествующих, а также непосредственно в момент заключения сделки.

В отличие от органов государственной регистрации, нотариус прямо обеспечивает законность и эффективность сделки, причём в окончательном виде. Нотариус не только формально проверяет законность условий сделки, устанавливает дееспособность граждан и наличие необходимых полномочий у представителей организаций, но и обеспечивает согласование волеизъявлений сторон при заключении сделки, достижение баланса их интересов между собой и с интересами всего общества. Немаловажно также и то, что нотариус несёт полную имущественную ответственность в случае недействительности по его вине нотариально удостоверенной сделки.

Органам государственной регистрации недоступно выполнять беспристрастное и независимое юридическое сопровождение сделок в сфере оборота недвижимого имущества ещё на стадии их совершения или ранее. На основе дублирующей и бесполезной правовой экспертизы документов они могут лишь констатировать незаконность сделки и вернуть стороны к исходным позициям, при этом отвечая за возможные ошибки всего лишь в пределах, установленных трудовым законодательством. Поэтому, можно с определённой долей уверенности утверждать, что в деятельности по государственной регистрации отсутствуют те элементы, которые присущи нотариальной деятельности и нотариальному удостоверению, поскольку нотариальные функции носят незамещаемый характер. С фактом государственной регистрации связывается наступление правовых последствий сделок с недвижимостью, а не их правомерность. К моменту государственной регистрации волеизъявление уже состоялось и процедура внесения сведений о переходе прав на недвижимость в государственный реестр производит отсрочивающий эффект, представляя собой особого рода (легальное) отлагательное условие в сделке.

Отмена правовой экспертизы применительно к регистрации прав, основанных на нотариальных актах, ни в коей мере не подрывает авторитет или компетенцию регистрирующего органа. Как с точки зрения доктрины, так и позитивного права, процедуры нотариального удостоверения и государственной регистрации как элементы единого фактического состава, выполняют различные, но взаимосвязанные функции, в единстве обеспечивая искомую законность и безопасность сделок с недвижимым имуществом. Если первая направлена на обеспечение правомерности волеизъявления сторон, учёта интересов всех заинтересованных лиц ещё на стадии согласования условий сделки, то со второй закон связывает наступление желаемых сторонами правовых последствий. Именно с фактом государственной регистрации связывается, таким образом, действительность субъективного права на недвижимое имущество. В этом смысле нотариат не претендует, и никогда не претендовал на законные полномочия учреждений юстиции по осуществлению процедуры регистрации перехода прав собственности на недвижимость, отражающих особенности их правового статуса.

Реализация: изменения в ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Основы законодательства РФ о нотариате.

 

2.3.2. Предоставление полноценного и эффективного доступа нотариусам к данным ЕГРП и ГКН

 

Опыт взаимоотношений нотариусов с иными российскими публичными реестрами (см. выше, п. 1.3), как и иностранный опыт (см. выше, п. 1.4.) показывают, что взаимодействие в данной сфере по оси «профессионал – государство» намного эффективнее модели «обыватель – государство», поскольку в точке их соприкосновение снимается напряжённость, вызванная юридической и технологической неподготовленностью пользователя государственной услуги, повышается уровень юридической достоверности правоотношений в сфере оборота недвижимости.

В целом, развитие в новых условиях именно непосредственного взаимодействия нотариусов и единого органа государственной регистрации, кадастра и картографии в наибольшей степени отвечает обеспечению максимальной достоверности сведений как самих реестров, так и нотариально удостоверяемых актов. Для нотариуса, основным императивом в деятельности которого является бесспорность, возможность непосредственного получения сведений из публичных реестров критична для всей процедуры нотариального удостоверения. Аналогично, как уже показывалось выше, не может существовать достоверный публичный реестр там, где отсутствует подтверждённая достоверность первичных юридических документов.

Двусторонность непосредственного взаимодействия могла бы также заключаться в предоставлении удалённого доступа должностным лицам учётно-регистрационного органа к некоторым модулям уже функционирующей единой информационной системы российского нотариата «еНот». Например, регистрирующему органу была бы полезна информация об отменённых доверенностях, недействительных бланках, образцах подписей и печатей нотариусов и их помощников и др.

Реализация: изменения в ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Основы законодательства РФ о нотариате, корпоративные акты, определяющие функционирование системы «еНот».

 

2.3.3. Уточнение статуса и процедуры представления нотариусом интересов сторон в регистрирующем органе

 

Представительские функции, реализуемые нотариусом при подаче заявления на регистрацию права и при получении правоустанавливающих документов, носят публично-правовой характер и функционально связаны с его основной деятельностью (нотариальным удостоверением). Именно наличие данной функциональной связи и потребности повышения эффективности взаимодействия нотариата с регистрирующими органами лежат в основе необходимости признания их обязательности. В то же время, данные действия носят организационно самостоятельный характер, совершаются по просьбе заинтересованных лиц в рамках отдельной процедуры, независимой от удостоверения сделки либо иных актов волеизъявления в сфере оборота недвижимости. Как показывает практика законодательного регулирования в других областях (см. выше, п. 1.3), данные действия обоснованно квалифицируются в качестве самостоятельного нотариального действия. Следовательно, дальнейшее совершенствование данной формы взаимодействия нотариусов с регистрирующим органом требует:

• установления обязательности передачи заявления о государственной регистрации прав, основанных на нотариально удостоверенной сделке, и получения правоустанавливающих документов нотариусом;

• определения в законе действий по передаче заявлений, прилагаемых документов и по получению правоустанавливающих документов в регистрирующем органе в качестве самостоятельного нотариального действия;

• предоставления помощнику и иным сотрудникам нотариальной конторы, за действия которых нотариус несёт ответственность, осуществлять по поручению нотариуса технические действия по передаче и получению документов в регистрирующем органе;

• определения сроков передачи (например, не позднее трёх рабочих дней с момента удостоверения) и других элементов её процедуры (уведомления о передаче и получении документов, порядка подписания документов и др.);

• установления экономически обоснованного тарифа за совершение данного вспомогательного нотариального действия.

Реализация: изменения в Основы законодательства РФ о нотариате, ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Налоговый кодекс РФ.

 

2.4. Дальнейшие направления совершенствования взаимодействия

 

Дальнейшее совершенствование взаимодействия нотариата и органа регистрации, кадастра и картографии напрямую связано с созданием ЕИСН РФ[17] и, следовательно, по срокам и содержанию работ должно соответствовать предлагаемым в двух концепциях вариантам. В общем виде проведение данных работ включает в себя два специфических этапа.

 

2.4.1. Промежуточный этап (2010–2012 гг.)

 

На данном этапе осуществляется практическое внедрение концепции взаимодействия, основанной на идее выполнения нотариусом функций «авторизованного уполномоченного лица»[18]. Данная концепция предполагает предоставление сторонам, другим участникам отношений в сфере оборота недвижимости юридически значимых сведений из ЕИСН и представление их интересов при осуществлении учётно-регистрационных действий. При этом доступ ко всей необходимой для совершения сделки информации заинтересованные лица получают через офис нотариуса, куда обращаются для её заключения и/или подготовки.[19] И в обратном направлении – передача заявлений и прилагаемых к ним документов для выполнения регистрационно-учётных действий в отношении правообладателей по нотариальным актам осуществляется альтернативно по традиционным или электронным каналам через офис нотариуса. Сами регистрационно-учётные действия совершаются на данном этапе в режиме офф-лайн. Такой подход полностью соответствует модели «одного окна» и расширяет «узкие» места, отмеченные в процессе оказания данной государственной услуги (см. выше, п. 2.1).

Дополнительно в пользу данной модели организации взаимодействия нотариата и единого органа учёта и регистрации недвижимости говорят следующие обстоятельства:

• нотариат – это относительно компактная, автономная, публично-правовая, подконтрольная и прозрачная юрисдикционная система, объединяющая профессиональных юристов, несущих полную имущественную ответственность за результаты своей деятельности и страхующих риск наступления убытков у заинтересованных лиц; [20]

• законом установлены жёсткие требование к нотариусу и его сотрудникам по сохранению нотариальной тайны (запрет разглашения сведений об обращении лица к нотариусу и совершении им юридических действий) и её гарантии (имущественная ответственность за разглашение, исчерпывающий перечень исключений);

• количество нотариусов и территориальная распределённость их офисов как количественно, так и качественно превосходит количество учётно-регистрационных узлов, планируемых для создания на самом нижнем уровне;

• высокая технологическая готовность нотариата к организации защищённого информационного обмена с ЕИСН через уже функционирующую единую информационную систему российского нотариата «еНот», построенную на принципах масштабируемости (модульная схема), универсальности (XML-файлы), постоянной актуализации данных, защищённости внутренних и внешних коммуникаций.[21]

Практическая реализация данной концепции с правовой точки зрения требует:

• предоставления нотариусу приоритетного статуса «авторизованного уполномоченного лица» с полным доступом в режиме он-лайн или на основе традиционного запроса (по почте, с курьером) ко всей юридически значимой информации, содержащейся в ЕИСН, с одновременным установлением ответственности за её неправомерное использование;

• определения характера, порядка и сроков совершения нотариусом действий при передаче и/или получении документов из/в ЕИСН. В частности, предлагается рассматривать данные действия как часть нотариального удостоверения сделки с недвижимостью, если стороны обратились за ним к нотариусу. Напротив, получение заинтересованными лицами через нотариуса юридически значимой информации из ЕИСН (при условии наличия у них такого права) без намерения удостоверения сделки, следует квалифицировать как самостоятельное нотариальное действие (см. выше, п. 2.3.3);

• установления имущественной ответственности должностных лиц федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии за предоставление по их вине недостоверных данных из ЕИСН, а также определения пределов такой ответственности;

• разработка, сертификация и внедрение технологий защищённого информационного обмена по каналам «нотариус « ЕИСН» (квалифицированная ЭЦП).

Ожидаемые результаты: построение модели взаимодействия нотариата и учётно-регистрационного органа на принципах «одного окна» и «передних и задних офисов» позволит:

• во-первых, ликвидировать или существенно уменьшить очереди в территориальных и региональных подразделениях регистрирующего органа за счёт перенаправления потока посетителей в нотариальные офисы;

• во-вторых, существенно, в три-пять раз, сократить сроки получения необходимых документов и выполнения регистрационных формальностей;

• в-третьих, значительно повысить качество (достоверность) юридической информации в публичных реестрах недвижимости и целостность их баз данных.

Реализация: изменения в Основы законодательства РФ о нотариате, в ФЗ «Об электронной цифровой подписи», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», принятие единого ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кадастром учёте и формировании пространственных данных в РФ» и ряда подзаконных актов, детализирующих предлагаемый порядок взаимодействия.

 

2.4.2. Заключительный этап (2013–2015 гг.)

 

В зависимости от результатов, полученных на предыдущих этапах (см. выше, п. 2.3, 2.4.1) и корректировки складывающейся практики, заключительный этап в организации взаимодействия между нотариатом и органом государственной регистрации должен заключаться в полном переходе на дематериализованный информационный обмен между двумя системами, внедрение е-регистраций. Речь, в частности, идёт о совершении сделок с недвижимым имуществом в электронной форме, когда весь документооборот, как предшествующий, так и последующий нотариальному удостоверению сделки в электронной форме, осуществляется также в электронной форме.

Роль нотариуса в подобной немонопольной[22] модели заключаются в оказании правового и информационного содействия заинтересованным лицам при обращении в учётно-регистрационный орган, а главное – в обеспечении достоверности теперь уже полностью электронного документооборота. Получение документов из электронного реестра недвижимости и выполнение рутинных регистрационных действий должно осуществляться без вмешательства человека, в полностью автоматическом режиме.[23] При этом формы взаимодействия нотариуса с ЕИСН остаются прежними:

• получение юридически значимых сведений в интересах сторон нотариально удостоверяемой сделки и иных, имеющих на это право, лиц;

• передача заявлений и прилагаемых документов для выполнения учётно-регистрационных формальностей;

• получение правоустанавливающих документов и придание им юридического значения для условий обычного гражданского оборота.

Таким образом, весь цикл внешнего взаимодействия при оказании данной государственной услуги будет замкнут на нотариуса, что, впрочем, не исключит возможности для правообладателей пройти этот путь самостоятельно. В этом смысле, следует избегать создания нотариальной или любой иной монополии при оказании данных услуг. Главное – это удобство пользователя, те юридические, процедурные и технологические плюсы, которые несёт в себе использование той или иной модели.

С правовой точки зрения осуществление данного этапа потребует:

• уточнения целого ряда правовых понятий, таких как: «электронная сделка», «нотариальное удостоверение в электронной форме», «простая ЭЦП», «квалифицированная ЭЦП» и др.;

• полноценного юридического приравнивания документов в электронной и письменной (бумажной) форме.

В то же время, как показывает опыт иностранных государств, основной объём работ на данном этапе связан с дальнейшим совершенствованием технологий информационного обмена и обеспечения их безопасности.

Ожидаемые результаты: полная дематериализация юридически значимых информационных обменов между регистрационным органом и нотариатом в рамках «одного окна» позволит:

• во-первых, существенно ускорить процедуру учёта или государственной регистрации в сфере оборота недвижимости без снижения её качества или уровня достоверности;

• во-вторых, снизить издержки регистрирующего органа при осуществлении учётно-регистрационных действий, а также заинтересованных лиц на получение/представление информации из публичных реестров.

Реализация: изменения в ГК РФ, ФЗ «Об ЭЦП», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», принятие широкого спектра подзаконных и корпоративных актов.



[1] Указ Президента РФ № 1847 от 25.12.2008 г.

[2] Концепция создания Единой информационной системы недвижимости Российской Федерации // ФГУП ФКЦ «Земля». – 2008; Концепция Единой информационной системы государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним в Российской Федерации // ООО «Институт экономики города». – 2008.

[3] В этом смысле, дискуссия об отсутствии надлежащих гарантий юридической безопасности отношений сторон и учёта публичного интереса при совершении сделок и иных актов распоряжения недвижимостью в простой письменной форме не утратила актуальности.

[4] В то же время, в ряде субъектов РФ (например, в Волгоградской, Еврейской автономной, Курганской областях, г. Санкт-Петербурге, Республике Тыва и др.) заключены и действуют соглашения о сотрудничестве между соответствующими территориальными подразделениями ФРС и региональными нотариальными палатами, которые могут предусматривать особые формы взаимодействия между нотариусами и регистрационными органами в конкретном регионе (регулярный обмен юридически значимой информацией, ускоренная регистрация, совместное проведение мероприятий по повышению квалификации и т.д.).

[5] В цивилистической литературе дискуссия была, в основном, вызвана фактической ошибкой, допущенной законодателем в ст. 163 ГК РФ при формулировании понятия «нотариальное удостоверение», сводящего весь этот сложный, многоэтапный процесс к «проставлению удостоверительной надписи». Однако специальное законодательство в сфере нотариальной деятельности (Основы) не сводит нотариальное удостоверение к простому «штампованию» юридических документов, что полностью исключает возможность ограничительного толкования.

[6] Подобный подход соответствует мировым стандартам нотариальной деятельности, по меньшей мере, в странах цивилистических правовых традиций, где все предшествующие и последующие нотариальному удостоверению формальности совершаются самим нотариусом и сотрудниками его нотариальной конторы.

[7] Например, за весь 2007 г. нотариусами было подано в управления ФРС всего 5 354 заявления о государственной регистрации прав на недвижимое имущество // Статистический отчёт Федеральной нотариальной палаты за 2007 год. – 2008.

[8] Тем не менее, проблемы, связанные с проверкой полномочий лиц, представляющих общество или установлением качеств участника общества (принадлежности доли) остаются, поскольку соответствующие решения принимаются, как правило, на общих собраниях общества в условиях отсутствия контроля за их легитимностью и соблюдением процедуры принятия решения. Это порождает многочисленные споры и отсутствие уверенности в правовых качествах сторон сделки по отчуждению долей.

[9] См. Порядок предоставления в электронном виде сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей утв. Приказом ФНС России от 21.10.2004 г. № САЭ-3-09/7@ зарег. в Минюсте 17.11.2004 г. № 6123.

[10] См. § 2a, 2b Закона Австрийской Республики о торговом реестре; Закон Австрийской Республики от 11.11.1970 г. о деятельности нотариусов в качестве уполномоченных суда (судебных комиссаров) по делам особого производства.

[11] См. Указ Президента РБ от 12.05.2005 г. № 220 «О некоторых мерах по упрощению порядка совершения нотариальных действий», ст. 53* Закона РБ от 18.07.2004 г. № 305-З «О нотариате и нотариальной деятельности» с изм. и доп.

[12] Степень автоматизации взаимодействия участников процесса оказания услуги в рамках электронного правительства выступает основным критерием эффективности взаимодействия сторон, участвующих в процессе. См. дополнительно: Анализ российского опыта внедрения информационных систем, поддерживающих деятельность органов государственной власти. Предложения по направлениям работ над электронными административными регламентами на федеральном уровне в Российской Федерации и обзор международного опыта реализации электронных административных регламентов в органах исполнительной власти // Экспертная группа «Автоматизация и внедрение электронных административных регламентов» при Минсвязи РФ. – 2008.

[13] В двух Концепциях создания Единой информационной системы недвижимости (ФКЦ «Земля» и ООО «Институт экономики города») данная модель представлена как взаимодействие между «передними» и «задними» офисами.

[14] Согласно Организационному плану создания ЕИСН РФ промышленная эксплуатация системы может начаться с 2015 г., а в рамках пилотных проектов – с 2012 г. (ФКЦ «Земля»). Согласно Концепции «Института экономики города», переходный этап создания ЕИС длится до 2016 года.

[15] В то же время, она не исчерпывается только исключением правовой экспертизы в отношении нотариальных актов, включая также совершенствование порядка представления нотариусом интересов сторон при государственной регистрации их прав (см. ниже, п. 2.3.3).

[16] В зависимости от вида сделки, права (их ограничения) из которых подлежат регистрации, в объект проверки могут входить: принадлежность имущества продавцу или залогодателю, право- и дееспособность сторон сделки, наличие полномочий на совершение сделки от имени и в интересах другого лица, наличие существенных условий сделки данного вида, отсутствие нарушений прав трёх лиц и др.

[17] АИС ФГРНИ по терминологии концепции, разработанной Институтом экономики города.

[18] По терминологии концепции, разработанной Институтом экономики города. В концепции, представленной ФКЦ «Земля», они не совсем верно квалифицируются как «диспетчерские».

[19] В частности, по аналогии с опытом австрийского нотариата, нотариус мог бы удостоверять электронные выписки, полученные по защищённым каналам из ЕИСН для дальнейшего использования в качестве полноценных юридических документов.

[20] С 1.07.2009 года сумма обязательного страхового покрытия для нотариусов в городских поселениях – 1 500 000 руб., для нотариусов сельских поселений – 1 000 000 рублей. При этом уровень спорности нотариальных актов чрезвычайно низок, в пределах 0,001 и менее от их общего количества (см., например, Суды и нотариат: наследственные дела: Статистический обзор // ЦНИ, 2006). Сумма возмещений вреда нотариусами от совершённых нотариальных действий в 2005 г. – 1 464 392, 20 руб. (см. Статистический отчёт ФНП за 2005 г.).

[21] В целом, с учётом отмеченных характеристик нотариата как юрисдикционной системы, он сможет быстро и эффективно адаптироваться к любой технологической модели, используемой при построении ЕИСН. В то же время, следует отметить необходимость учёта федеральных стандартов и условий для построения информационных систем в рамках электронного правительства (так называемая Единая федеральная архитектура электронного правительства).

[22] Т.е. заинтересованные лица могут выполнять соответствующие действия самостоятельно.

[23] При этом сомнительным выглядят предложения по полной автоматизации (роботизации) процесса учёта и регистрации в сфере недвижимости. Правовая составляющая данной деятельности предполагает оценку фактов и принятие на их основе решения, что требует вмешательства человека. Аналогично, удостоверение нотариусом сделки в электронной форме с использованием средств квалифицированной ЭЦП не исключает личного участия нотариуса в установлении личности сторон сделки, проверки их дее- и правоспособности, полномочий представителя и т.д. Только «не машинная» констатация данных юридически значимых фактов и принятие на их основе ответственного решения профессионалом-юристом придаёт конечному результату (сделке) достоверность и действительность.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100