Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Правовые проблемы формирования земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства из земель, находящихся в государственной либо муниципальной собственности

12.01.2009

А.И. Бутовецкий, юрист, начальник отдела по работе с обращениями граждан и юридических лиц Комитета по управлению муниципальным имуществом Дмитровского муниципального района Московской области

 

В настоящее время в правоприменительной практике, связанной с формированием земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства из земель, находящихся в государственной либо муниципальной собственности, встречается огромное количество трудноразрешимых вопросов, связанных с противоречием норм действующего законодательства, регулирующего правоотношения в данной сфере.

Эта проблема возникла ещё в 60-е гг. ХХ в., с момента принятия Постановления Совета Министров РСФСР от 12 апреля 1965 г. «О коллективном огородничестве рабочих и служащих» и Постановления Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 г. «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР», поскольку выше-указанные акты порождали множество нерешённых правовых вопросов, в том числе связанных с выдачей документов, подтверждающих права членов товарищества на земельные участки. Фактически права садоводов в части приобретения земельных участков законодатель не учитывал до принятия Земельного кодекса РСФСР 1991 г., когда было установлено право товариществ на приобретение земельных участков общего пользования и право на приобретение земельных участков членами садоводческих товариществ с выдачей документа, удостоверяющего права на землю (ст. 66 Земельного кодекса РСФСР). При этом следует отметить, что предоставление земельных участков для дачного строительства осуществлялось в аналогичном порядке, однако регулировалось специальной нормой (ст. 80 Земельного кодекса РСФСР).

Наконец в 1998 г. был принят Федеральный закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», установивший единую процедуру предоставления земельных участков для перечисленных в законе видов некоммерческих объединений.

По состоянию на сегодняшний день вышеуказанный федеральный закон в редакции Федеральных законов от 22.11.2000 г. № 137-ФЗ, от 21.03.2002 г. № 31-ФЗ, от 08.12.2003 г. № 169-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ, от 30.06.2006 г. № 93-ФЗ, от 26.06.2007 г. № 118-ФЗ, от 23.11.2007 г. № 268-ФЗ, от 13.05.2008 г. № 66-ФЗ, с изменениями, внесёнными Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.04.2008 г. № 7-П содержит нормы, не соответствующие действующему земельному и градостроительному законодательству, что свидетельствует о больших трудностях, возникающих у органов местного самоуправления не только при предоставлении земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства, но и на стадии формирования таких участков.

Начнём с того, что к положениям вышеуказанного закона как специального относит п. 2 ст. 81 Земельного кодекса РФ, причём данная статья содержится в Главе ХIV. «Земли сельскохозяйственного назначения», что свидетельствует о том, что закон регулирует лишь порядок предоставления земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства только из земель сельскохозяйственного назначения. При этом градостроительным законодательством (об этом будет сказано ниже) допускается также предоставление земельных участков с таким видом разрешённого использования и на землях населённых пунктов, однако процедура предоставления таких земельных участков законодателем не устанавливается. Абзацем 2 ст. 2 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ установлено, что земельные отношения, возникающие в связи с созданием садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а также в связи с деятельностью таких объединений, закон регулирует в той мере, в какой они не урегулированы законодательством Российской Федерации. Таким образом, в данном случае порядок предоставления земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства из земель населённых пунктов прямо не установлен ни кодексом, ни законом, что является существенным пробелом, позволяющим неоднозначно трактовать положения законодательства, а, следовательно, потенциально создавать угрозу для нарушения прав землепользователей, а также лиц, заинтересованных в предоставлении земельных участков.

Земельные участки для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений согласно ст. 12 Закона определяются органами местного самоуправления при зонировании территории в разрабатываемых схемах зонирования. Понятие зонирования территории содержится в Градостроительном кодексе Российской Федерации (190-ФЗ от 29.12.2004 г.), однако как таковое определение зонирования отсутствует. Статья 1 кодекса содержит следующую формулировку: «градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов». При этом градостроительное зонирование осуществляется посредством принятия Правил землепользования и застройки. В результате градостроительного зонирования могут выделяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использовании, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. При этом согласно ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки для садоводства и дачного строительства могут включаться в состав жилых зон и зон сельскохозяйственного использования, а о возможности использования земельных участков для огородничества Градостроительный кодекс Российской Федерации умалчивает.

Таким образом, ст. 12 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ имеет жёсткую привязку к положениям градостроительного законодательства, которые подразумевают наличие утверждённых на территории муниципальных образований Правил землепользования и застройки, а также разработанных в отношении территориальных зон градостроительных регламентов. Однако на примере Московской области можно смело отметить, что в подавляющем большинстве муниципальных образований Правила землепользования и застройки в настоящее время отсутствуют, а каким образом принимать решения при отсутствии правил в силу наличия отсылочной нормы к Градостроительному кодексу Российской Федерации законодатель, не устанавливает. Вторая вышеобозначенная проблема является очевидным препятствием, с которым могут столкнуться органы местного самоуправления, только задумавшись о планируемом размещении садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан.

Дополнительно следует отметить, что ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и прямо не наделяет органы местного само-управления полномочиями на разработку схем зонирования, что свидетельствует о том, что определение земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений осуществляется при разработке документов территориального планирования, а не при зонировании территории.

Существенным условием формирования земельных участков также является определение потребности в земельных участках для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. Пункт 1 ст. 13 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ устанавливает обязанность органов местного самоуправления по обеспечению граждан садовыми, огородными и дачными участками по месту их жительства. Однако данное положение закона подлежит применению в случае наличия на территории муниципального образования земельных участков, свободных от прав третьих лиц и предусмотренных в документах территориального планирования для использования под заявленные цели. Нередко возникают случаи, когда у муниципального образования подобные земельные участки отсутствуют, тем не менее списки граждан, подавших заявления о предоставлении земельных участков, продолжают формироваться и представляют собой фактически не порождающие юридических последст-вий муниципальные правовые акты, поскольку формирование списков осуществляется на основании поданных и зарегистрированных заявлений, а не в соответствии с имеющейся возможностью для предоставления земельных участков.

Далее, выбор земельных участков для размещения некоммерческих объединений осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 14 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ, при этом предусмотрена необходимость направления ходатайства органа местного самоуправления по месту жительства граждан перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе соответствующих земельных участков (предварительном согласовании).

В условиях существующей системы органов местного самоуправления, определённой положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», органом местного самоуправления по месту жительства граждан в контексте данной статьи является, например, администрация городского либо сельского поселения в составе муниципального района, а органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель – непосредственно администрация муниципального района, в составе которого существует соответствующее поселение.

Пункт 1 ст. 14 также содержит два проблемных для применения положения, а именно следующие.

Во-первых, упоминание о фонде перераспределения земель, понятие которого даётся ст. 80 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым фонд создаётся с целью перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, фонд перераспределения земель не даёт возможности для использования своих земельных участков для дачного строительства (дачного хозяйства), что свидетельствует опять же о наличии непреодолимой юридической проблемы, фактически блокирующей возможность предоставления земельных участков из государственной либо муниципальной собственности дачным некоммерческим объединениям.

Во-вторых, указание на процедуру выбора (предварительного согласования) соответствующих земельных участков. Согласно ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации процеду-ра выбора (предварительного согласования) земельных участков осуществляется только для их предоставления для целей, связанных со строительством. Согласно ст. 1 закона огородный земельный участок – земельный участок, предоставленный гражданину или приобретённый им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешённого использования земельного участка, определённого при зонировании территории). Таким образом, очевидно, что предварительное согласование в отношении огородных земельных участков в данном случае применять неправомерно, поскольку формирование таких земельных участков осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 34 Земельного кодекса РФ. В этом случае орган местного самоуправления в соответствии с заявлением гражданина, либо, как указано в законе, «ходатайства органа местного самоуправления по месту жительства граждан» утверждает и выдаёт заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, а заявитель обеспечивает за свой счёт выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учёта этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

При этом Федеральный закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ прямо не устанавливает, кто именно должен обращаться в соответствующее структурное подразделение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости с заявлением о постановке на кадастровый учёт земельных участков, предназначенных для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, и на каком этапе осуществляется кадастровый учёт таких земельных участков. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (ст. 20) предусматривает возможность обращения с заявлением о постановке на кадастровый учёт как муниципального образования, так и представителя соответствующего некоммерческого объединения, как равно и иных других лиц (п. 2 ст. 20). Представляется, что постановка на кадастровый учёт должна осуществляться всё-таки от имени муниципального образования, поскольку на момент постановки земельного участка на государственный кадастровый учёт соответствующее некоммерческое объединение может быть ещё не зарегистрировано в порядке, установленном законодательством, поскольку фактически государственная регистрация такому объединению необходима на стадии приобретения имущественных прав на земельный участок (п. 4 ст. 14 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ).

Наконец, следует отметить общие требования, которые предъявляются действующим законодательством к земельным участкам, в том числе формируемым для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. Федеральный закон от 22.07.2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» с 24.10.2008 г. ввёл в Земельный кодекс Российской Федерации следующие требования к образуемым земельным участкам:

• соответствие предельным (минимальным, максимальным) размерам, установленным для данного вида разрешённого использования;

• границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населённых пунктов;

• не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешённого использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости;

• образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные законодательством.

О вышеприведённых требованиях также следует сказать несколько слов.

Предельные размеры земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений должны быть установлены соответствующим градостроительным регламентом. При отсутствии такого регламента расчёт размеров земельных участков производится исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учётом необходимости размещения имущества общего пользования. Нормы предоставления земельных участков для огородничества, садоводства и дачного строительства устанавливаются в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации соответствующим субъектом Российской Федерации (например, Закон Московской области от 17.06.2003 г. № 63/2003-ОЗ «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области»).Требование о недопустимости образования зе-мельных участков при невозможности разрешённого использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, очевидно, не применяется к формированию огородных земельных участков, поскольку, как было указано выше, строительство объектов недвижимого имущества на таких земельных участках не допускается.

Применение положений об образовании земельных участков с учётом недопустимости вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы также на практике фактически недопустимо и определяется отсутствием законодательно закреплённых определений вклинивания, вкрапливания, изломанности границ и чересполосицы.

Наконец законодательно также не определено, в чьей компетенции находится решение вопросов о наличии недостатков, препятствующих рациональному использованию и охране земель, а также не указано, в какой форме наличие данных недостатков фиксируется и устанавливается, что свидетельствует о проблемности применения данной правовой нормы на практике.

Таким образом, проанализировав весь комплекс юридических проблем, возникающих у муниципальных образований только на стадии формирования земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, не касаясь спорных вопросов предоставления таких земельных участков и оформления имущественных прав членами объединений, очевидно, что перед законодателем в настоящее время стоит довольно сложная задача по внесению изменений в нормативно-правовые акты в целях устранения противоречий и упрощения применения законодательства на практике.


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100