Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере нотариата

20.10.2008

Ю.А. Андреева, аспирантка кафедры административного права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации

 

Потребность в нотариате как особой функции и нотариусах как носителях этой функции (независимо от их названия в конкретный исторический период) возникла и увеличивалась по мере развития торгового оборота, необходимости удостоверения различных юридически значимых обстоятельств в этой сфере. Первыми лицами, исполняющими нотариальные функции, были площадные подьячие, которые в XVI в. на площадях занимались составлением различных письменных актов.

Первоначальный контроль со стороны государства за площадной организацией состоял в том, что предельное количество подьячих каждой площади определялось указом царя. Оно зависело от потребностей населения, характера организации, количества работы и других условий. «Указное число» строго соблюдалось и самой площадной организацией, в интересах которой было ограничение количества членов. Поэтому вступить в площадную организацию можно было только при наличии места, освободившегося в связи со смертью или уходом подьячего. Временное оставление «площади» при уходе на службу к государю не делало место свободным, поскольку оставляло за площадным подьячим право возвращения на «площадь» после оставления государевой службы. Во всех остальных случаях площадные подьячие не могли оставлять свои места временно – только уходить навсегда.1 Принятие новых членов в свои ряды и ликвидация старых осуществлялись площадными подьячими лишь с согласия властей.

Таким образом, к XVII в. сформировался особый слой людей, в профессиональные обязанности которых входили составление частноправовых актов и консультации по некоторым правовым вопросам. Развитие и расширение их деятельности влекли заинтересованность государства не только в существовании подобного профессионального цеха, но и в подчинении его своим интересам. Для этого государству необходимо было, прежде всего, создать правовые основы контроля деятельности подьячих, которая на тот момент не регламентировалась какими-либо специальными государственными правовыми актами, а базировалась больше на сложившихся отношениях и обычаях. Контроль государства, заключавшийся в определении количества подьячих и приёме новых членов, распространялся непосредственно на самих членов площадных организаций, но не касался их деятельности. Отсутствуют и сведения о каких-либо санкциях, накладываемых государством – лишь ходатайства самой площадной организации о выдворении неугодных ей членов.

Стремясь подчинить деятельность площадных подьячих государственным началам, Пётр I начал свои преобразования с того, что ввёл в 1699 г. Гербовую печать, значительно увеличив тем самым актовые пошлины. Для обеспечения строгого надзора за законностью совершаемых актов и исправного взыскания пошлины в пользу государственной казны Пётр I установил новые строгие формы совершения актов практически для всех сделок. Урегулировав этот процесс, царь, желая установить абсолютный контроль над нотариальной деятельностью, попытался создать первые правительственные органы для совершения правовых актов. В 1700 году совершение всех крепостей между лицами городского сословия в Москве было передано во владение Московской ратуше, а торговых крепостей – Московской большой таможне. В 1708 году, после учреждения губерний, крепостные дела поступают в непосредственное заведование губернаторов.

С 1719 года руководство крепостными делами осуществлялось уже новым правовым институтом – Юстиц-коллегией, при которой была создана Крепостная контора, состоявшая из писцов и надсмотрщиков и возглавляемая секретарём. В компетенцию этого учреждения входило всё, чем прежде занимался Приказ крепостных дел:

• рассылка по России наказов и памятей для правильного и единообразного совершения крепостных актов;

• контроль личного состава крепостных контор;

• определение и отрешение от должности с последующим извещением Юстиц-коллегии о новоопределённых;

• преследование незаконных поборов («злые, вымышленные взятки искоренять»);

• сбор крепостей и гербовых пошлин и взыскание недоимок;

• контроль за тем, чтобы все обязательства совершались в крепостной форме. Надзор за деятельностью главных контор поручался особому секретарю или комиссару, который назначался Юстиц-коллегией.

Созданная при Петре I система управления стала шагом вперёд в государственном строительстве и явилась одним из важнейших элементов российского законодательства и положила  конец беззаконию. Но вследствие отсутствия системы при создании новых органов результаты реформы оказались не вполне удачными. В итоге Пётр I возвратил крепостные дела обратно в ведение площадных подьячих. При этом возврат сопровождался существенными изменениями в статусе площадных подьячих, которые отныне стали чиновниками – крепостными писцами, получавшими согласно «боярского приговора 1701 года» жалование. Площадная организация ставилась в зависимость от правительства.

Таким образом, можно заключить, что государство нашло вариант контроля первых органов на Руси, выполнявших нотариальные функции. Все свои акты площадные подьячие теперь должны были совершать в соответствии с обязательными формами, установленными государем, и на им же утверждённой гербовой бумаге. То есть контроль государства был распространён и на самих подьячих, и на их профессиональные обязанности, поставленные в утверждённые государством рамки деятельности.

Следующий этап становления нотариата связан с царствованием Екатерины II. Именно при ней, в 1781 г., были учреждены особые должности публичных нотариусов и маклеров, которые избирались городскими и торговыми сословиями для совершения и засвидетельствования менее важных правовых актов.

В эпоху великих реформ, охвативших все отрасли государственной жизни России, было преобразовано и нотариальное дело. Вместе с новыми уставами судоустройства и судопроизводства было выработано Положение о нотариальной части, получившее силу закона 14 апреля 1866 года.

Положение обязало нотариусов безусловно подчиняться наказам окружных судов, регулирующим правила внутреннего распорядка и делопроизводства в нотариальных конторах, порядок отчётности нотариуса, его сношения с должностными лицами суда, что дополнительно было подчёркнуто в Правилах о порядке введения в действие Положения о нотариальной части от 1867 года. Обязательна для нотариусов была и вся судебная практика судов, содержащая разъяснение какого-либо вопроса, даже если эти разъяснения не согласовывались с истинным смыслом закона. Это правило основывалось на ст. 20 и 57 нотариального Положения; ст. 250 Учреждения судебных установлений, а также подтверждалось целым рядом решений Сената (например, Решение Сената 1880 г. № 21).2

Главным новаторством Положения о нотариальной части 1866 г. стали две нотариальные инстанции – низшая, в лице младших нотариусов, и высшая, в лице старших нотариусов. Отныне крепостная часть – право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество – находились в ведении старших нотариусов, а все остальные нотариальные действия совершались младшими нотариусами.3

Подводя итог, следует сказать, что Положение о нотариальной части 1866 г., несмотря на многочисленные минусы, стало первым российским законодательным актом о нотариате общего характера и выполнило свою главную задачу – организовало и законодательно закрепило существование института нотариата в России.

И всё же, воссозданный в новом виде институт нотариата не смог содействовать регулированию гражданско-правовых отношений в государстве, способствовать установлению законности и защите интересов самого государства.

С созданием советский республики наступил новый этап истории нотариата. 4 октября 1922 г. было принято Положение о государственном нотариате, заложившее основы нотариата – государственного учреждения в системе органов юстиции. Положение предусмотрело учреждение государственных нотариальных контор во всех городах, значительных пунктах сельской местности, на узловых станциях, пристанях, временно на ярмарках и т.п. Там, где нотариальных контор не было, их функции, за исключением совершения актов и засвидетельствования договоров, возлагались на народных судей.

Органы судебного управления, с одной стороны, осуществляли организацию и руководство нотариатом: Наркомюст утверждал сеть нотариальных контор, осуществлял контроль и наблюдение за их деятельностью через президиумы губернских Советов народных судей, при которых были учреждены нотариальные отделения и нотариальные архивы. Президиумы Совета народных судей обязаны были проводить периодические обследования деятельности нотариальных контор, принимать и проверять установленные отчёты и сводки. С другой стороны, судебные органы, а именно Президиум Совета народных судей, рассматривали жалобы на совершение нотариусами каких-либо действий, либо на отказ в их совершении. Определения президиума были окончательны, но могли быть отменены Народным комиссариатом юстиции в порядке надзора.

Таким образом, можно прийти к выводу, что, как и по Положению о нотариальной части 1866 г., нотариальные конторы снова стали подотчётны и подконтрольны судебным учреждениям.

Дальнейшее развитие советского государственного нотариата произошло в связи с утверждением 30 декабря 1922 г. на I Съезде Советов Договора об образовании СССР, к компетенции которого и была отнесена регламентация формирования нового общесоюзного нотариата. С этих пор деятельность нотариата стала регулироваться двумя уровнями законодательства о нём – союзным и законодательством о нотариате конкретных союзных республик.

Существовавшая разрозненность в толковании союзного законодательства и достаточно широкая компетенция союзных республик в области нотариального законодательства вызвали необходимость принятия единого общесоюзного акта, более детально регламентирующего основные начала организации нотариальной деятельности для всех союзных республик.

Такой общесоюзный акт был принят 14 мая 1926 г. ЦИК и СНК СССР в виде Постановления «Об основных принципах организации государственного нотариата».4 Оно возложило надзор и руководство нотариатом на Министерство юстиции СССР, министерства юстиции республик и их местные органы. Назначение на должность и увольнение нотариусов, утверждение штата нотариальных контор было возложено на начальников управлений юстиции при областных (краевых) Советах депутатов трудящихся и на министерства юстиции автономных республик.

Период Великой Отечественной войны был характерен введением ряда дополнительных правил, регламентирующих порядок совершения нотариальных действий в отношении военнослужащих.

В результате в РСФСР 31 декабря 1947 г. было утверждено новое Положение о государственном нотариате, которое закрепило обновлённые правовые нормы организации и деятельности нотариальных органов и их отдельные действия. Руководство нотариальными конторами было возложено на краевые, областные суды, Верховные суды автономных и союзных республик. Это было связано с упразднением управлений юстиции при краевых, областных Советах депутатов трудящихся.

Следующая редакция Положения о государственном нотариата РСФСР была утверждена 30 сентября 1965 г., а 28 января 1966 г. – Инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами РСФСР.

19 июля 1973 г. шестая сессия Верховного Совета СССР восьмого созыва приняла Закон Союза Советских Социалистических Республик «О государственном нотариате». Закон был разработан на основе обобщённого законодательного опыта Союза ССР и союзных республик, многолетней практической работы нотариальных органов, а также экономических и социальных потребностей общества и страны. В соответствии с ним законы о государственном нотариате были разработаны в союзных республиках.

За всю историю нотариата в России это был единственный законодательный акт об институте нотариата, принятый государством в форме закона. Поскольку союзный закон устанавливал лишь общие правила совершения нотариальных действий, 4 августа 1974 г. был принят Закон РСФСР «О государственном нотариате», а позднее разработаны и утверждены Инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами РСФСР и Инструкция о порядке совершения нотариальных действий исполнительными комитетами районных, городских, поселковых, сельский Советов народных депутатов.

В связи с переходом к рыночным экономическим отношениям, появлением различных форм собственности, развитием предпринимательства, выходом в экономическое мировое пространства возникла необходимость реформирования нотариата. 11 февраля 1993 г. был принят новый закон о нотариате – Основы законодательства РФ о нотариате.

Сущность реформы нотариата и законодательства о нотариате заключалась в том, что в одном экономическом пространстве должны были работать два нотариуса: один – в государственной конторе, другой – в частной. Разница между ними лишь в том, что первый, передавая всю пошлину за совершение нотариальных действий государству, получает от него гарантированную заработную плату, другой, занимающийся частной практикой, будет взимать тариф, который остаётся у него полностью (за исключением выплат налогов и других выплат, предусмотренных законом).

Организация нотариата в России в настоящее время представляет собой достаточно сложную, ступенчатую структуру, отличную от частного и государственного нотариата.

 

 

1 Злотников М.Ф. Подьячие Ивановской площади. К истории нотариата Московской Руси // Нотариальный вестникъ. – 1998. – № 4. – С. 52.

2 Фемелиди А.М. Русский нотариат. История нотариата и действующее Нотариальное Положение 14 апреля 1866 г. – СПб., 1902. – С. 88.

3 Шаповалова Л.Л. Институт нотариата в России: историко-правовой аспект. – Ставрополь: Изд-во Ставропольского государственного университета, 2000. – С. 19.

4 Нотариат: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. Н.А. Волковой, Л.В. Щербачёвой. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – С. 9.  


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100