Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

О некоторых вопросах понятия жилищного законодательства

16.06.2008

М.В. Степанова, аспирантка Байкальского государственного университета экономики и права

 

Как справедливо отмечалось в литературе, жилищное законодательство России характеризовалось наличием большого числа существенных проблем1, требовавших разрешения и обусловивших необходимость принятия нового Жилищного кодекса, который бы упорядочил регулирование жилищных отношений2. До последнего времени базовым актом жилищного законодательства оставался Жилищный кодекс РСФСР3, несмотря на то что многие его положения устарели и противоречили Конституции Российской Федерации4, Гражданскому кодексу Российской Федерации5 и Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»6, принятым в новых социально-экономических условиях. С 1 марта 2005 г. введён в действие Жилищный кодекс Российской Федерации7 (далее – ЖК РФ), принятия которого ждали не только субъекты жилищных отношений, но и правоприменители, а также научная общественность. При этом как специалистов в области жилищного права, так и цивилистов интересовало, каким образом в новом ЖК РФ будут решены наиболее дискуссионные в науке вопросы: о понятиях «жилищные отношения» и «жилищное законодательство», о соотношении жилищного и гражданского законодательств, об определении места жилищного законодательства в системе законодательства.

Государство для решения своих специфических задач в определённой сфере деятельности использует нормативное регулирование. Закрепляя норму права, государство придаёт ей общеобязательный государственно-волевой характер.

Право и законодательство иногда могут пониматься как синонимы, однако правильнее будет различать их природу. Некоторые учёные полностью противопоставляют право и законодательство. Под правом в такой трактовке понимаются «первичный прототип, арсенал и источник для последующих официальных формулировок, для норм законодательства»8, т.е. некая естественная справедливость.

Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учёт граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства, и т.д.

Как видим, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет иных подразделений системы законодательства. А это подлежит учёту при разграничении жилищного и смежных отраслей законодательства, в первую очередь гражданского. Переплетение жилищных и соприкасающихся с ними отношений особенно часто наблюдается сейчас, когда в широких масштабах происходит преобразование собственности в жилищной сфере.

В юридической науке распространено мнение о необходимости различать жилищное право и жилищное законодательство. При этом жилищное право рассматривается как структурное подразделение гражданского права, состоящее из гражданско-правовых по своей юридической природе норм, а жилищное законодательство – как комплексное правовое образование, состоящее из нормативных актов различной отраслевой принадлежности. С точки зрения М.Ю. Толстого: «Необходимости в таком разграничении нет. В конечном счёте и жилищное право, и жилищное законодательство состоят из норм. Утверждение, будто жилищное право состоит из норм, а жилищное законодательство – из нормативных актов, опровергается уже тем, что сами нормативные акты состоят из норм. Именно поэтому они и называются нормативными».9 Таким образом, в ходе дальнейшего изложения понятия «жилищное право» и «жилищное законодательство» он употребляет как тождественные, рассматривая их как комплексные правовые образования.

В.Н. Литовкин указал на то, что жилищное законодательство как отрасль законодательства существует. Что же касается жилищного права, то он признаёт его существование как подотрасли гражданского права, но не как отрасли права. В.Н. Литовкин противопоставляет жилищное законодательство и жилищное право. Однако в комментарии к Жилищному кодексу РФ В.Н. Литовкин признаёт, что жилищные отношения по своей юридической природе неоднородны и состоят из имущественных (гражданских) и управленческих (административных) отношений.10

С нашей точки зрения, полное противопоставление права и законодательства тоже не допустимо. Как отмечал Ю.А. Тихомиров, в такой ситуации «законодательству наносится тяжёлый удар, и это имеет самые пагубные последствия: разрушается единая база общеобязательности закона, и всем даётся легальный повод произвольным образом на них реагировать… у граждан вновь формируются мотивы правового нигилизма».11

Законодательство и право соотносятся как форма и содержание. Законодательство – форма выражения норм права. Правовые нормы – содержание законов и иных нормативных актов.

Важным является вопрос о том, из чего состоит законодательство: только из законов или законов и иных нормативных актов? Можно согласиться с утверждением Ю.А. Тихомирова о вхождении иных нормативных актов в состав законодательства: «При нехватке законов с этим можно мириться, при их изобилии – нет. Законодательство в узком, точном смысле слова – это структурированная, упорядоченная система законов».12 Другое дело, что законы и подзаконные нормативные акты должны регулировать проблемы различного уровня важности, не противоречить друг другу и не затрагивать чужого поля регулирования.

Авторы рассматривают жилищное законодательство в широком смысле, т.е. как совокупность законов и иных нормативно-правовых актов, посредством которых государство регулирует возникновение, изменение и прекращение жилищных правоотношений.

Задачами жилищного законодательства являются регулирование жилищных отношений в целях обеспечения гарантируемого Конституцией РФ права граждан на жилище, надлежащего использования и сохранности жилищного фонда, а также укрепление законности в области жилищных отношений.

Очевидно, что все жилищные проблемы не могут быть решены в рамках только жилищного законодательства, и в силу этого отдельные отношения регулируются иным законодательством. В связи с этим представляется обоснованной позиция П.И. Седугина, который пишет, что «жилищные отношения регулируются не только нормами жилищного права, но и по определённым вопросам нормами некоторых других отраслей права: государственного, гражданского, административного, финансового и др.».13

Например, гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жильё является предметом экономического оборота.14

Об этом свидетельствует и судебная практика. Так, в одном из межмуниципальных судов г. Москвы рассматривался иск о выселении граждан из принадлежащей им на праве собственности квартиры в связи со сносом дома. Обсуждая вопрос о законности заявленных требований и удовлетворяя их, суд и последующие судебные инстанции исходили из положений ст. 96, 40 и 41 ЖК РСФСР о предоставлении гражданам для проживания благоустроенного жилого помещения применительно к условиям данного населённого пункта и отвечающего установленным санитарным и техническим требованиям.

Между тем суд не учёл, что подлежавшая изъятию квартира принадлежала ответчикам на праве собственности. Следовательно, возникшие правоотношения по этому спору должны были рассматриваться не по нормам жилищного законодательства, а в соответствии с законодательством о праве собственности (то есть гражданским законодательством), предусматривающим принудительное изъятие у собственника имущества только по основаниям, предусмотренным законом. Таким образом, при разбирательстве дела суд и последующие инстанции неправильно применили нормы материального права, повлекшие вынесение по делу незаконных судебных постановлений, что явилось основанием для их отмены.15

Но, как указывалось ранее, регулирование отношений по поводу жилья не исчерпывается гражданским законодательством, т.к. существуют и иные отношения, связанные с жильём, которые сгруппированы и закреплены в жилищном законодательстве. Поэтому обоснованна позиция П.В. Крашенинникова, что «гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жильё является предметом экономического оборота. Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов... регулируются жилищным законодательством».16 А жилищное законодательство можно рассматривать как «комплекс норм разной правоотраслевой принадлежности».17

В систему жилищного законодательства входят положения Конституции РФ, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные нормативные правовые акты.

Конституция РФ является Основным законом Российской Федерации, обладает высшей юридической силой и прямым действием. Никакие нормативные акты (как федеральные, так и субъекта Российской Федерации) не могут противоречить Конституции РФ. Любой человек вправе требовать защиты своих прав, ссылаясь непосредственно на нормы Конституции РФ. Кроме того, в абзаце 2 ч. 2 Постановления Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»18 установлено, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, в частности, в случаях когда:

а) закреплённые нормой Конституции РФ положения, исходя из её смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указаний на возможность её применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) суд приходит к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) суд приходит к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции РФ;

г) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Закон – это принятый органом законодательной власти нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные, ключевые общественные отношения (в нашем случае – в жилищной сфере). Поскольку Конституция РФ отнесла жилищное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, то интересующие нас законы могут быть федеральными или законами субъекта Федерации. При отсутствии федерального закона, регулирующего определённые общественные отношения, субъект Федерации может принять свой закон. После принятия федерального закона законы субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Таким образом, федеральные законы являются правовой базой для законов субъектов Российской Федерации.

Подзаконный нормативный правовой акт – принятый на основе и во исполнение закона нормативный правовой акт, содержащий нормы права. Подзаконные нормативные правовые акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, и не могут им противоречить. В пределах своей компетенции подзаконные нормативные правовые акты могут издавать Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, представительные органы субъектов Федерации и органы государственного управления субъектов Федерации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции. Нормативный правовой акт, не прошедший регистрации, не подлежит применению.

Решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ также входят в систему жилищного права, поскольку толкуют нормативные акты по вопросам соответствия их Основному закону.

Не входят в систему жилищного законодательства, однако являются обязательными для исполнения всеми судами на территории Российской Федерации постановления и разъяснения Пленума Верховного Суда РФ.

В систему жилищного законодательства, кроме норм, непосредственно регулирующих жилищные правоотношения, входят также отдельные гражданско-правовые, административные, финансовые, земельные нормы.

Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по поводу жилого помещения, которые служат удовлетворению потребности граждан в жилище. В случае же, когда жилое помещение выступает в качестве объекта экономического оборота, отношения регулирует гражданское законодательство. Также жилищное законодательство не регулирует отношений по поводу строительства жилых домов.

Жилищное законодательство включает в себя ЖК РФ, другие акты жилищного законодательства, которые принимаются специально для регулирования жилищных отношений. Жилищное право как отрасль права можно представить как совокупность (систему) всех правовых норм, регулирующих жилищные отношения.

Нормы жилищного права содержатся не только в актах жилищного законодательства, но и в других нормативных правовых актах, например в ст. 25, 27, 40 Конституции РФ, в гл. 18, 35 Гражданского кодекса РФ, в Федеральном законе № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»19.

Вместе с тем жилищное законодательство – это основной правовой массив данной отрасли законодательства, нормами которого регулируются жилищные отношения. К сожалению, это не учтено в ст. 5 ЖК РФ «Жилищное законодательство». На наш взгляд, следовало бы назвать указанную статью «Жилищное законодательство и иные акты, содержащие нормы жилищного права», как, например, это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса РФ «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права» или в ст. 5 Трудового кодекса РФ «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права».

Жилищный кодекс РФ исходит из широкого понимания жилищного законодательства и включает в его состав любые нормативные правовые акты, в том числе и муниципальные. В соответствии с ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из ЖК РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако большинство принятых кодексов традиционно рассматривают законодательство, в узком смысле относя к нему только законодательные акты (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации), например, п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ, п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ20, п. 2 ст. 3 Таможенного кодекса РФ21.

Что касается актов органов местного самоуправления, то их иногда всё же относят к актам законодательства, например, ст. 1 Налогового кодекса РФ22 и ст. 2 Бюджетного кодекса РФ23.

Однако представительные органы местного самоуправления в силу п. 1 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»24 вправе принимать лишь муниципальные правовые акты, а не законы. Поэтому не случайно в большинстве кодифицированных актов используется формулировка «правовое регулирование», а не «законодательство» или отмечается, что по тем или иным вопросам принимаются нормативные правовые акты, например, ст. 5 Трудового кодекса РФ, ст. 2 Земельного кодекса РФ.

Жилищное законодательство представляет собой совокупность или систему общеобязательных нормативных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или отменяются жилищные правовые нормы. В их состав входят федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними правовые акты, а также законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации. Жилищный кодекс РФ – это акт базисного характера, в котором закреплены принципиальные (базисные) положения жилищного права. Он призван выполнить цементирующую роль основного акта системы жилищного законодательства и включает в свой состав такие нормы, которые имеют общее значение (в частности, о праве собственности на недвижимость в жилищной сфере, жилищные права и обязанности граждан). Нормы Жилищного кодекса РФ детализируются и конкретизируются в нормативных актах субъектов Российской Федерации.25

Жилищные права могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Граждане, законно находящиеся на территории России, имеют право свободно выбирать жилые помещения для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании Жилищного кодекса РФ или другого федерального закона.

Среди источников жилищного права основная роль принадлежит жилищному законодательству. Как указывалось, российское право и, соответственно, законодательство подразделяются на отдельные отрасли. При этом законодательство следует рассматривать как совокупность (систему) правовых актов, регулирующих определённую область общественных отношений. Эти отношения и в прежнем законодательстве (ст. 3 ЖК РСФСР), и в действующем (ст. 4 ЖК РФ) называются «жилищные отношения». Принципиальное значение имеет то, что правовые акты полностью или преимущественно содержат нормы данной отрасли, т.е. жилищные нормы. Поэтому к жилищному законодательству относятся Жилищный кодекс РФ, который содержит базовые отраслевые нормы, и другие правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях в соответствии с указанным кодексом, а также в развитие его норм и положений. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в области жилищных отношений разграничена и содержится в ст. 12–14 ЖК РФ.

Важно подчеркнуть, что в юридической литературе зачастую жилищное законодательство называют комплексной отраслью, поскольку оно включает широкий спектр отношений, касающихся удовлетворения жилищной потребности граждан.26

Данное утверждение (о комплексном характере жилищного законодательства) подчеркивает системные и структурные особенности жилищного законодательства. Однако в указанную «комплексность» ряд авторов вкладывают иной смысл. Они полагают, что жилищное законодательство состоит из норм, заимствованных из других отраслей права.

Полагаем, что такой подход не отражает реального содержания жилищного законодательства. Как и любое российское законодательство, оно содержит свои правовые нормы – нормы данной отрасли, которая является самостоятельной и отдельно названа в ст. 72 Конституции РФ. Эти нормы могут иметь черты, которые характерны для иных отраслей законодательства, в частности, гражданского. Авторы имеют в виду наличие в отраслях гражданского и жилищного законодательств жилищных норм.

 

1 Шешко Г.Ф. Регулирование жилищных отношений: проблемные вопросы, дискуссионные положения. Актуальные проблемы жилищного права: Сборник памяти П.И. Седугина. – М., 2003. – С. 146. Об этом см. также: Шешко Г.Ф. Проблемы современного жилищного законодательства, задачи по его совершенствованию // Жилищное право. – 2002. – № 1.– С. 3–11.

2 Крашенинников П.В. Вступительная статья «Жилищный кодекс РСФСР с постатейными материалами» / Сост. П.В. Крашенинников, Б.Г. Федосова, Г.А. Славинская, Е.А. Солопова. – М., 1999. – С. 4.

3 Исаков В.Б. Комментарий к Жилищному кодексу РСФСР (постатейный) / Отв. ред. В.Б. Исаков. 3-е изд., исп. и доп. – М., 2002. – С. 13.

4 Российская газета. – 1993. – № 237. – 25 января.

5 Ведомости СНД и ВС РФ. –  1993. – № 3. – 21 января. – С. 99.

6 СЗ РФ. – 1992. – № 32. – 5 декабря. – С. 3301.

7 Российская газета. – 2005. – № 12. – 12 января.

8 Нерсесянц В.С. О понимании советского права // Советское государство и право. – 1979. – № 7. – С. 71.

9 Толстой М.Ю. Жилищное право. – М.: Проспект, 2007. – С. 13.

10 Литовкин В.Н. Жилищное право. – М.: Проспект, 2007. – С. 13.

11 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государство и право. – 1994. – № 1. – С. 5.

12 Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. – 1999. – № 1. – С. 9.

13 Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. – М., 1997. – С. 2.

14 Седугин П.И. Жилищное законодательство: Комментарий под ред. В.Ф. Яковлева, П.И. Седугина. – М., 1991. – С. 14.

15 Законность. – 1999. – № 3.

16 Крашенинников П.В. Вступительная статья. Жилищный кодекс РСФСР с постатейными материалами / Сост.: П.В. Крашенинников, Е.Г. Федосова, Г.А. Славинская, Е.М. Солопова. – 1997. – С. 5.

17 Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: федеральный и региональный аспект // Жилищное право. – 2002. – № 3. – С. 2.

18 Российская газета. – 1995. – № 247. – 28 декабря.

19 Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 28. – 11 июля. – С. 959.

20 СЗ РФ. – 2001. –  № 44. – 29 октября. – С. 4147.

21 СЗ РФ. – 2003. – № 22. – 2 июня. – С. 2066.

22 СЗ РФ. – 1998. – № 31. – 3 августа. – С. 3823.

23 СЗ РФ. – 1998. – № 31. – 3 августа. – С. 3824.

24 СЗ РФ. – 2003. – № 40. – 6 октября. – С. 3822.

25 Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. – Воронеж, 2002. – С. 50.

26 Седугин П.И. Указ. соч. – С. 49; Толстой Ю.К. Жилищное право: Учеб. пособие. – М.: Пост-Фактум, 1996. – С. 10.

 


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100