Официальный сайт небюджетного нотариата Российской Федерации
 Главная
Информбюро
Нотариат
ФНП
Теория и практика
Нотариальный вестник
Гостиная
Избранное
 
Архив

Проблемы формирования имущественной базы местного самоуправления в Российской Федерации

27.03.2008

Н.А. Лесняк, нотариус г. Москвы, соискатель кафедры гражданского права и процесса Коломенского государственного педагогического института

 

Основой любой власти на любой территории наряду с аппаратом принуждения являются материально-финансовые средства, необходимые для решения стоящих перед этой властью задач. В зависимости оттого, каким объёмом имущества обладает тот или иной уровень управления, можно судить, насколько централизованным является соответствующее государство, какие подходы к регулированию общественных отношений в данном государстве преобладают. Если материальные ресурсы находятся преимущественно в распоряжении центрального правительства, значит, в данной стране общественные проблемы решаются в центре, а местные власти по большой части являются проводником решений, принятых центральными властями. Напротив, если большая часть находящихся в публичной собственности материально-финансовых средств принадлежит низшему звену управления, следовательно, и основные задачи, стоящие перед публичными властями, решаются на местах в рамках широкой децентрализации управления.

Это естественное положение вещей, поскольку для успешного решения тех или иных управленческих задач необходимо обладать необходимым объёмом ресурсов.

Однако в Российской Федерации сложилась уникальная ситуация, когда основные полномочия по решению вопросов жизнедеятельности людей переданы органам местного самоуправления, а материальные ресурсы сосредоточены у государства. Более того, существующее правовое регулирование не позволяет муниципальным образованиям формировать материальную основу своей деятельности адекватно тем задачам, которые государство ставит перед местным самоуправлением.

Эту истину подтверждает анализ положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон). Так, к вопросам местного значения поселения относятся в общей сложности 33 вопроса, к вопросам местного значения муниципального района – 28, к вопросам местного значения городского округа – 37. В то же время для их решения в ст. 50 вышеупомянутого Закона законодатель разрешил муниципальным образованиям иметь в собственности только 21 разновидность имущественных объектов в случае с поселениями и 22 – в случае с муниципальными районами. Обладать имуществом, которое не входит в предусмотренные указанным положением Закона перечни объектов, органы местного самоуправления не вправе. Следует отметить, что ограничение видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, преследовало благую цель – ограничить прямое участие муниципальных образований в имущественном обороте.

Подобный подход не обеспечивает реального ограничения хозяйственной активности муниципальных образований, зато при его последовательном применении создаёт препятствия для эффективного формирования имущественной базы, необходимой для решения вопросов местного значения. Действительно, невозможно исчерпывающе определить, какое именно имущество необходимо для решения тех или иных вопросов местного значения. В различных ситуациях это могут быть самые различные объекты. Очевидно, что органы местного самоуправления лучше знают, какие материальные объекты в данных конкретных условиях позволят им предоставить более качественные публичные услуги населению и с минимальными затратами, поэтому ограничивать их в выборе материальных средств, предназначенных для решения вопросов местного значения, нецелесообразно. Кроме того, одни и те же объекты можно использовать и для предоставления публичных услуг, и для коммерческой деятельности. Например, здание можно использовать для размещения торгового предприятия или для размещения школы. Поэтому, добиваясь ограничения хозяйственной активности органов местного самоуправления, следует регламентировать деятельность, а не средства её осуществления. В этой связи необходимо исключить из Закона исчерпывающие перечни имущества муниципальных образований, ограничившись указанием на то, что органы местного самоуправления вправе использовать принадлежащие им объекты только для решения вопросов местного значения и других вопросов, в решении которых они вправе участвовать в соответствии с федеральным законодательством. Одновременно следует предусмотреть усложнённый порядок принятия решений о создании муниципальных предприятий, муниципальных хозяйственных обществ, участии муниципалитетов в хозяйственных обществах и других коммерческих организациях. На наш взгляд, целесообразно, чтобы указанные решения принимались администрацией муниципального образования при условии согласования данного решения представительным органом местного самоуправления и территориальными подразделениями территориального антимонопольного органа. Необходимыми условиями для создания муниципальных предприятий, муниципальных хозяйственных обществ, участия в хозяйственных обществах должны выступать:

1) цель – выполнение возлагаемых на муниципальные образования функций;

2) невозможность достижения вышеуказанной цели в данном конкретном случае иным способом (например, через закупки необходимых товаров, выполнение работ, услуг в соответствии с законодательством о государственных/муниципальных закупках). Исчерпывающий перечень этих случаев вполне реально сформулировать и перечислить в законодательстве. В частности, к таким случаям можно будет отнести:

а) производство товаров, выполнение работ, предоставление услуг, которые в силу федерального закона не могут предоставляться хозяйствующими субъектами, основанными на частной форме собственности;

б) производство товаров, выполнение работ, предоставление услуг, которые не производятся частными организациями или производство которых монополизировано;

3) создание муниципальных предприятий, муниципальных хозяйственных обществ, участие муниципальных образований в хозяйственных обществах не наносит ущерба рыночной конкуренции.

Соблюдение вышеуказанных условий и должно проверяться территориальным антимонопольным органом при согласовании создания муниципальных предприятий, муниципальных хозяйственных обществ, участия муниципальных образований в хозяйственных обществах, и подтверждением соблюдения должно служить письменное разрешение на их создание.

Далее. Очевидно, что на местное самоуправление в Российской Федерации возложены основные обязанности по обеспечению жизнедеятельности населения. В их числе предоставление таких основополагающих публичных услуг, как организация электро-, газо- и теплоснабжения, дорожная деятельность, организация транспортного обслуживания населения, организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, организация оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (ст. 14–16 Закона). Более того, в число вопросов местного значения включено и много таких, которые связаны с обеспечением общественной безопасности, управлением физическими и юридическими лицами и которые по большому счёту должно исполнять государство в лице своих региональных и федеральных органов. Это, например, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и/или ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и/или аварийно-спасательных формирований, организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией.

Решение указанных вопросов требует наличия значительных материальных и финансовых ресурсов. В то же время для выполнения поставленных задач местному самоуправлению передавался и передается минимум объектов, многие из которых к тому же не только не укрепляют имущественное положение муниципалитетов, а напротив, становятся тяжким бременем для местных бюджетов.

В процессе перераспределения наиболее ликвидные составляющие бывшего единого фонда общенародной собственности перешли в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В муниципальную собственность перешли наименее привлекательные, с коммерческой точки зрения, объекты. Так, согласно Приложения № 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 21.03.1993 г. № 5475-1), которым было произведено первоначальное разграничение единого фонда государственной собственности: в муниципальную собственность передавались жилой и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.1

Очевидно, что из вышеуказанных объектов только предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения могли представлять собой какую бы то ни было ценность при их последующей приватизации. Объекты инженерной инфраструктуры городов, жилого и нежилого фонда, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства всегда требовали серьёзных затрат на их эксплуатацию и содержание. Отметим, что из всех предприятий и организаций, представляющих отечественную экономику, организации жилищно-коммунального комплекса испытывают наибольшие финансовые проблемы. Большие расходы требуются и на содержание учреждений здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. В то же время органы местного самоуправления не получили адекватных финансовых средств на поддержание указанных видов имущества в надлежащем состоянии.

Для сравнения: в федеральную собственность перешли все предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья (определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации), предприятия топливно-энергетического комплекса, предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликёроводочной продукции, крупнейшие предприятия народного хозяйства (со среднегодовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 200 млн руб. или численностью занятых более 10 тыс. человек), государственные племенные и конные заводы и совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадромных видов рыб, серпентарии, предприятия всех отраслей народного хозяйства, признанные в соответствии с законодательством Российской Федерации занимающими доминирующее положение на республиканском (Российской Федерации) или местных рынках товаров (работ, услуг) (Приложение № 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» в ред. от 21.03.1993 г. № 5475-1). Различия с перечнем объектов, перешедших в муниципальную собственность, заметны невооружённым глазом.

В собственность регионов в процессе перераспределения единой государственной собственности также перешли многие крупные и средние предприятия, имевшие значительную ценность и отличавшиеся в выгодную сторону от объектов, перешедших в собственность муниципальных образований.

Ярким подтверждением неравномерного распределения публичной собственности являются данные об объёме денежных средств, вырученных от приватизации федерального, регионального и муниципального имущества. Например, за период с 1995 по 2005 г. от реализации муниципального имущества было выручено в общей сложности 42,38 млрд руб.; от реализации региональной собственности – 73,64 млрд. руб.; от реализации федеральной собственности – 294,56 млрд руб. (по результатам сложения данных, приведённых в российских статистических ежегодниках за 2005 и 2006 годы)2. Остаточный принцип наделения органов местного самоуправления объектами государственного имущества в немалой степени обусловил непростое финансово-экономическое положение муниципальных образований. Показателем данного неблагополучия является объём муниципального долга, который по данным Счётной палаты РФ по состоянию на 1 января 2006 г. составил 351 067 млн руб., неудовлетворительное состояние местных бюджетов, 38 % которых по состоянию на 1 марта 2006 г. утверждались с дефицитом.3

Не исчезла данная проблема и в ходе нового этапа реформы местного самоуправления, связанного с принятием и реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-первых, требования выше обозначенного Федерального закона по передаче государственного имущества местному самоуправлению выполняются недостаточно эффективно. Так, по состоянию на I квартал 2006 г. в Хабаровском крае из 27 имущественных объектов краевой государственной собственности, подлежащих передаче местным властям, передано только девять объектов.4

Во-вторых, в уязвимом положении при перераспределении государственного и муниципального имущества оказалось низовое звено местного самоуправления – городские и сельские поселения, причём с первых дней своего появления. В частности, устанавливая переходный период для реформы местного самоуправления на своих территориях, многие субъекты РФ не включили в свои законы о порядке решения вопросов местного значения поселениями соответствующие перечни имущества.5 Учитывая, что поселения – это вновь образованные муниципальные образования, приходится констатировать, что в вышеуказанных субъектах РФ они с момента образования оказались без какой бы то ни было самостоятельной имущественной базы. Начавшийся в дальнейшем процесс перераспределения муниципальной собственности между районами и поселениями также пошёл не в пользу последних. Поскольку поселения – это вновь образованные муниципальные образования, то соответственно изначально у них не было своего имущества, в отличие от районов, которые в качестве муниципальных образований существуют достаточно давно и за прошедшее время сформировали определённую материальную базу. В этих условиях процесс перераспределения сводится к передаче части имущества от районов к поселениям. В силу п. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (в ред. от 1.12.2007 г. № 311-ФЗ)6 разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, осуществляется правовыми актами субъектов РФ, принимаемыми по согласованным перечням органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. При наличии разногласий по тем или иным объектам спор разрешается в суде. Естественно, что районные власти вряд ли будут безболезненно передавать поселениям принадлежащее им имущество, при возникновении же судебного спора органы местного самоуправления муниципальных районов, обладая юридическим аппаратом, устоявшимися связями с судебными органами, будут обладать очевидным перевесом над органами местного самоуправления поселений.

С учётом изложенного для улучшения имущественного положения муниципальных образований, особенно городских и сельских поселений, необходимо предпринять целый комплекс мер.

В частности, целесообразно внести изменения в п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 1.12.2007 г. № 310-ФЗ) и установить, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городских и сельских поселений, а не органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, как это имеет место в настоящее время. Именно поселения испытывают наиболее серьёзную нехватку ресурсов, и именно на них возлагаются основные обязанности по обеспечению жизнедеятельности населения. Поэтому предоставление земельных ресурсов в их распоряжение явилось бы весьма логичным шагом. Более того, на наш взгляд, следует ввести презумпцию муниципальной собственности поселений на землю вместо существующей в настоящее время презумпции государственной собственности на землю (ст. 214 ч. I ГК РФ). Это означает, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, должна признаваться собственностью поселений и городских округов.

В целях более справедливого распределения государственной и муниципальной собственности, на наш взгляд, следует напрямую в законодательстве определить объекты, которые подлежат передаче тому или иному уровню местной власти – например, имущество предприятий ЖКХ, по организации ритуальных услуг, библиотек, музеев и т.д. Положительный опыт такого регулирования имеет место в сфере земельных отношений. Так, Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 1.12.2007 г. № 310-ФЗ) напрямую определил земельные участки, которые переходят в федеральную, региональную и муниципальную собственность. Это существенно ускорило перераспределение земельной собственности между публично-правовыми образованиями по сравнению с ранее действовавшим порядком согласования перечней земельных участков, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Кроме того, было бы нелишним продлить сроки разграничения имущества и подключить к данному процессу представителей федеральных властей (например, Минрегионразвития РФ), которые могли бы рассматривать разногласия между региональными и муниципальными властями и различными муниципальными образованиями по вопросам передачи тех или иных объектов.

Подводя итог вышеизложенному, представляется необходимым внести кардинальные изменения в государственное регулирование отношений публичной собственности. Основная часть публичной собственности должна находиться в собственности муниципальных образований, а основная масса объектов муниципальной собственности должна принадлежать городским и сельским поселениям. Только в этом случае местное самоуправление в Российской Федерации будет эффективным и граждане смогут получать публичные услуги надлежащего объёма и качества.

 

 

 

1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1992. – № 3. – Ст. 89; Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 32. – Ст. 1261.

2 Российский статистический ежегодник. – М., 2006. – С. 654; Российский статистический ежегодник. – М., 2005.– С. 367.

3 Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Использование средств федерального бюджета на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в I квартале 2006 года» // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 9.

4 Там же.

5 «Круглый стол» «О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления» // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 8.

6 СЗ РФ. – 2004. – № 35. – Ст. 3607; СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6072.

 


Вернуться


© Федеральная нотариальная палата, 2006-2012

Пишите нам:info@notariat.ru Web-редактору: web@notariat.ru

Разработка сайта и дизайн «ИнфоДизайн» © 2006
Rambler's Top100